试析我国个人所得税征管的问题

摘 要:我国现行个人所得税税制较之世界各国税制,明显不适应本国实际情况,亟需修正完善,其目标模式的选择应随着国民经济的发展向主体税种靠拢,逐步由分类型向混合型税制演进。笔者从目前我国个人所得税征管存在的主要问题、制度入手,来探寻个人所得税征管改革,提出了比较适合目前国情的个人所得税税制模式。

关键词:个人所得税;征管;问题;税制模式

一、我国个人所得税征管面临的主要问题

(一)各级地方政府对个人所得税的地位和重要作用认识不够,尚未将有发展潜力的个人所得税看作分税制后地方财政收入的主要来源。西方社会将个人所得税称为“社会稳定器”,发挥着较强的政治功能。在我国,虽然中央政府对此问题高度重视,地方政府也比较关注,但在具体执行中仍明显存在“小税种、小份额”的意识。近年来个人所得税增长迅速,已成为很多地方的主要税种之一,但由于地域贫富的差距,一些地方政府并未真正认识到个人所得税的地位和应有的作用,以致在思想上对其未真正引起重视,而在措施上很有局限甚至有所轻视乃至忽视,从而造成个人所得税的大量流失,

(二)税务部门在实务操作中,对公民各项所得缺乏有效监控,征管缺乏会计核算依据。我国现实经济生活中存在大量的、普遍的现金支付,加之个人收入渠道复杂。一些收入的取得比较分散隐蔽,如各类学校教师辅导、代课收入等等,使税务人员很难掌握和控制,尤其对高收入阶层的监控则更显薄弱。

(三)目前税务部门内部在机构、人员、经费的征管手段上,还不能适应加强个人所得税征管查的要求。从主观因素上分析,一些同志因个人所得税收入较少,在公有制为主的我国,人们还习惯于法人纳税,对直接涉及个人利益的个人所得税,征纳矛盾突出、征收成本明显偏高,执法不严、查管偏松的现象比较普遍,在有的地方还比较严重。

(四)个人所得税涉及面广、税源分散,其征管工作是一个庞大的社会系统工程,有待于综合治理。一些扣缴义务人不能依法履行代扣代缴义务,有的甚至与纳税人一起对付税务部门。税务部门在日常纳税检查和专项检查中,特别是涉及到查处一些重大偷逃税案件,有时得不到有关部门的支持和协作配合,致使案件不能及时查处,也无法将案件责任人绳之以法。既造成国家税收的流失,更造成不良的社会效应。

二、我国现行个人所得税制存在的基础

个人所得税税种属性独特,其收入数量弹性大,税基增长一般高于经济的增长速度。随着居民收入水平的提高,不断会有一些人的收入达到起征点而进入纳税人行列,而且在采用累进税率的情况下,逐年还会有更多的人适用更高的税率档次,特别是在一个国家经济持续发展阶段,个人所得税收入弹性大的特点尤为显著。

(一)我国现行分税制把个人所得税划分为中央地方共享收入,与国际通行做法不一致。因一个人可能在全国各地有各种收入,由各地政府分别征收自然存在诸多不便,因此个人所得税作为地方税种,受本位利益驱动,使中央政府强化个人所得税征管的宏观政策意图难以落实。

(二)我国现行个人所得税制实行分项收入计算、分项扣除费用的征管办法存在税法涵盖面不足和容易造成税负扭曲的问题。目前高于10个税目的规定,使许多收入难以纳入征税范围,一些收入在应税项目的认定上模棱两可。一些单位将支付给职工的收入通过多次、多项目支付等方式,化整为零,致使大部分收入因低于起征点而形成合法避税。从世界各国税收实践的经验看,我国现行的个人所得税制属于一种较少综合性的分类所得税制,自然具有此类税制的原发性局限。分类课征办法不能全面的衡量纳税人的真实收入水平,会造成所得来源多、综合收入高的人不纳税或少纳税,而所得来源少、收入相对集中的人却要多缴税,难以体现公平税负的原则。

(三)工资薪金所得税的超额累进税率级数过多,大部分边际税率不适用。根据测算,我国月工薪收入在10万元以上的人可谓凤毛麟角,在4万元以上的也不多。所以税率级数中心的第5级至第9级税率缺乏实际意义,40%、45%的高边际税率没有多少人适用,但这却使我国个人所得税税制空背高税负之名。目前各国的个人所得税税制改革都遵循扩大税基、减少累进级数的目标,如巴西、美国等国家个人所得税税率只有2-3档。而我国则由个人收入调节税的5级、原个人所得税的7级增加到9级,这与简化税制的方向相悖。从我国实际状况分析,累进税的级数定在3-5级较为适中。

(四)我国现行个人所得税对工薪所得与劳务报酬所得实行分项差别课税,有失税负公平原则。实际上,工薪所得与劳务报酬所得同属一类劳动所得。现行税制工薪所得适用9级超额累进税率,劳务报酬所得适用20%的比例税率,同时实行加成征收,从而造成税负不均。在世界各国税制中,无论是实行综合个人所得税制还是实行分类个人所得税制。对劳动所得都是同等课税的。我国个人所得税也应将工薪与劳务所得合并统一按照超额累进税率课税。

(五)我国现行税制对扣除的规定也不尽合理。对个人征税,只有建立在"净所得"的概念上才有计税意义。因此,为得出应税净所得,必须在调整后的毛所得中如实扣除纳税人应该扣减的费用。由于在实际生活中,每个纳税人未取得相同数额之所得而支付的成本费用占所得的比例各不相同,甚至相差甚远,因而规定所有纳税人都从所得中扣除相同数额或相同比例的费用显然是不合理的。现行税制中,夫妻分别申报也带有不合理性,在实行累进税率的类别中,夫妻合并申报就比较公平。

三、我国个人所得税税制改革的目标模式

根据以上分析,必须加大个人所得税征管力度。一是进一步建立和完善法人向税务部门申报对个人支付的明细表制度和个人收入资料传递制度;二是逐步建立和规范科学的源泉控制规程:三是建立有效的稽核制度和有效的处罚制度;四是依法构建公民个人的社会监控网络,逐步实现个人所得税征管的信息化。除此现实性选择之外。更重要的是,探讨我国个人所得税制度改革的目标模式。

目前世界各国实行的个人所得税制,大体分为三类模式。一是分类所得税制,又称个别所得税制。它是对同一纳税人的不同类别所得,按照不同税率分别计征,具有对不同性质所得实行差别待遇的优点,但不能好好体现能量负担的原则。英国的“所得税分类表制度”是分类所得税制的典型代表。二是综合所得税制,又称一般所得税制。它是将纳税人在一定期间内的各种所得综合起来,减去法定减免和扣除项目的数额,就其余额按累进税率计征。它的特点是将来源于各种渠道的所有形式的所得加总计征,不分类别、统一扣除,能较好的体现能量负担原则,如美国等发达国家的个人所得税制就属此类型。三是分类综合所得税制,又称混合所得税制。它是按纳税人的各项有规则来源的所得先课征分类税,从来源扣缴。然后再综合纳税人全年全部各种所得额,按累进税率再次计征综合所得税或附加税。它的特点是对同一所得进行两次独立课税,将分类制和综合制的优点兼收并蓄,既坚持了能量负担原则,又对纳税人不同性质的所得实行区别对待,是一种比较理想的个人所得税课征模式。日本、韩国、瑞典等国的现行税制即属于此种类型。

纵观世界各国个人所得税制的演变过程,可以看出,分类制实行较早,运行一段时间后在一些国家逐步演变为综合制,最终更多的国家则发展为分类制。目前世界上一些发达国家多实行综合制,一些发展中国家多实行分类制,但多数国家则采用混合制模式。

针对目前我国个人所得税制模式固有的缺陷,应逐步创造条件,适时修正税制,逐步采用混合型的税制模式;即在继续普遍实行源泉代扣代缴的基础上,对工薪收入、劳务收入、经营收入等经常性所得实行综合申报计征,对其它所得则宜仍实行分类计征。此模式与我国现行税制最根本的区别,是将劳务所得并入工薪、经营所得一同计征,是比较适合我国目前公民实际收入状况的。同西方发达国家相比,一方面,我国目前对公民的银行存款尚未实行彻底的实名制,收入监控的网络还远未建立,对纳税人的收入缺乏有效监控;另一方面,税务部门的征管手段也还比较落后。因此,不适合采用综合型个人所得税制。而在采用混合型个人所得税制的情况下,对利息、股利、红利等所得,可按比例税率征收,不必实行年度综合申报纳税。另外,对于工薪所得,可采用预扣代缴征收方式。除少数工薪收入特别高的纳税人外,大多数可只进行年末调整,而不必进行申报纳税。这样可以大大减少申报纳税人数,实行混合型个人所得税制能大大减少纳税申报人数,节省大量的人力、物力、财力,到达简化征管的目的。