以社区为基础的公益性善捐模式探究

摘要：以社区为基础的公益性善捐模式是将政府管理公益性善捐事业的权力下放到社区，政府只对社区善捐活动进行引导、支持、监督，保障善捐活动的高效率运作，社区通过建立社区基金会，在公益性善捐事业中承担起组织、宣传、落实的职责，使善捐机制更加合理，进而推动慈善事业的发展。

关键词：公益性善捐；政府失灵；志愿失灵；社区基金会

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）23-0011-02

公益性善捐事业作为社会慈善事业的重要内容，是展现一个国家精神文明建设的重要方面，是衡量一个国家软实力的重要指标。特别是近年来，我国自然灾害频发，社会弱势群体、贫困人口等急需救助，而公益性善捐领域中的政府失灵、志愿失灵，对我国公益性善捐事业的进一步发展提出了新的挑战。

一、公益性善捐领域中的“失灵”

在公益性善捐领域中，要实现善捐资源的合理、有效配置，需要有效发挥“看不见的手”和“看得见的手”的各自优势，也要善于运用非政府组织不同于政府和市场的有利条件，实现政府干预、市场调节与第三方配置的相互协调和有益补充，来保证公益性善捐事业的顺利开展。但是，政府和非政府组织由于自身固有特点及局限性，在公益性善捐领域不同程度地存在着失灵现象。

1.公益性善捐领域中的政府失灵

公益性捐赠活动是一种民间性、社会性、自愿性活动，该领域的管理显然不适合使用行政手段。政府在这一领域中的基本职责只能是服务和监管，而目前我国政府在公益性善捐事业中发挥着实质性作用，具有的行政化特性使其在公益性善捐领域中出现“失灵”。

一方面，政府行为的行政化使得“慈善腐败”现象日益严重。当代慈善管理体系中，政府部门在捐赠端以“受捐者”身份出现，而在受捐端又以“捐赠者”身份出现。这样政府部门既是“运动员”又是“裁判员”，善资管理的公正性无法保证，严重影响了政府在公众中的形象。另一方面，善捐管理的行政化不利于慈善组织的正常发展。根据《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体注册必须由政府部门审批，且必须有业务主管部门，而主管部门只能是政府机构或政府授权的机构。这种关系类似于计划经济体制下政府与国企的关系，慈善组织不能根据社会需求的变化及时作出回应，其结果是慈善组织的行政特性不断增强，而服务性、公益性特征日益衰弱。

2.善捐管理失范导致志愿失灵

社会公共组织的活动特征表现为“自愿”和“公益”，但我国公益性善捐领域中社会公共组织在自身管理与发展方面存在诸多先天不足，难以有效地组织善捐活动。

第一，公信力缺失。一些民间慈善组织由于缺乏合法性和组织管理经验，社会影响力小，难以调动公众志愿参与的积极性。特别是近年来，诸如胡曼莉事件、“希望工程”捐款被吞没事件映射出一些民间慈善组织中存在着腐败现象，使其公信力大打折扣。第二，非专业性。非政府慈善组织由于自愿性和公益性特征，很难像营利组织那样为其成员提供丰厚的工资、福利待遇，难以吸引高水平专业人才参与到组织中来，导致善捐体系运行效率很低。第三，确定受捐对象时专断随意。由于社会慈善组织在成员构成上大都属于实力雄厚的社会高层人士，他们既是该组织的管理者又是捐赠者，对善捐拥有很大的支配权。此外，社会慈善组织对现实社会缺乏总体把握，导致对善捐的分配存在很大的主观性。

二、公益性善捐事业的方向选择：以社区为基础

1.缘何以社区为基础

理论可行性：社会功能学派认为，任何一种组织和社会秩序之所以能够存在，是因为他们满足了社会的某种需要。公益性善捐模式以社区为基础，正是由于社区满足了善捐平民化、善捐社区化的发展要求，满足了当前“小政府、大社会”的发展要求，是建设和谐社区的有益选择，是社区精神回归的有效途径。此外，现代慈善理念强调“慈善是一种公共行为”[1]。因此，善捐不只是一个人或几个人的事情，也不单单是一个部门的事情，更不完全是政府的事情，而是全体公众的事情，应该使善捐成为一种全社会的公共行为和社会责任，这是完善我国社会保障体系、加强社会主义精神文明建设、构建社会主义和谐社会的必然要求。

现实可行性：第一，社区与社区、政府组织、公益组织、营利组织等是横向开展工作的，拥有较为完善的协调平台，回避了政府垂直领导的工作方式，节约了行政成本，有效避免了政府失灵。第二，在管理方式上，社区成立的基金会由社区选举的社区精英组成，形成独立的管理机构，以维护社区及捐赠人的利益，有效避免了公司制管理模式存在的市场失灵。第三，社区公民组成的委员会对善捐分配实施监督，对善捐流向实时公布，大大提高善捐透明度，避免了非政府组织公信力缺失造成的志愿失灵。第四，飞速发展的互联网技术为社区善捐提供了新方向，使社区善捐更为便捷、高效。

2.社区基础模式的发展目标

社区基础模式将目前“政府官办”的公益性善捐事业转向“社区民办”适应了社会管理创新的发展思路，有利于公益性善捐事业实现“三大转变、一大目标”。

首先，善捐理念由“国家富人慈善”走向“社区平民慈善”。公众在共同的社区生活中形成的由信任、规范、关系网络所组成的社会资本为社区基础模式提供了契机，通过在社区经常进行善捐教育，开展善捐活动，建立经常性善捐服务工作点等多种形式，有效动员社区居民积极参与到善捐行动中来，摒弃富人慈善的理念，实现社区人人主动善捐的新景象。

其次，善捐渠道由“单一化”走向“多元化”。目前我国善捐主要是通过政府倡导或慈善组织募集，渠道单一化。而社区基础模式以社区为中心，通过与政府、志愿组织、营利性组织、公共部门等的合作，在社区发展福利事业、组织社区义演和义卖善捐活动、成立社区慈善超市、建立经常性的善捐工作网点和社区基金会等，有力保障善捐渠道的多元化，使社区居民足不出户就可以进行善捐，扩大善捐来源。

再次，善捐方式由“参与治理”走向“合作治理”。张康之认为，目前“参与治理模式是不能够满足后工业化这一社会变革的要求的，合作治理才是一种真正能够适应后工业要求的社会治理模式。”[2]在公益性善捐领域，社区作为连接公民、公共部门、私人部门、第三部门的桥梁，通过寻找利益共同点，能够积极动员这些部门参与善捐，实现各部门利益社区化，从而积极进行合作治理。如通过第三部门与社区的合作，提高其社会公信力，避免志愿失灵的存在；通过企业与社区的合作，增强企业的无形资产，改善企业单独做慈善所面临的复杂的善捐环境；通过与政府部门的合作，加深政府的统治根基。

最后，推动社区自治目标的实现。遵照“小政府，大社会”的原则和我国政府职能转换的目标，政府应该逐步退出举办慈善事业[3]，将公益性善捐回归社会。以社区为基础的善捐模式改变了政府“自上而下”的行政运作模式，政府以支持者、监督者、合作者的身份介入，有效避免了政府失灵现象。通过善捐事业的社区化运作，社区居民将逐渐形成强烈的社区归属感和责任意识，积极主动帮助社区居民、共伸援手救助弱势群体等，这些将有利于推动社区自治目标的实现。

三、以社区为基础进行善捐的思考

首先，在社区内部设立社区基金会。在运行机制方面，美国的社区基金会模式值得我们借鉴。美国社区基金会由社区选举产生的社区成员所组成的董事会进行管理，由职业投资人进行基金投资，捐赠人成立分支基金会，辅助机构大多数董事由社区基金会任命，这就有效保证了政府部门的过度介入，大大提高了基金的周转度和配置效率。同时，美国社区基金会享受国家公共慈善机构待遇，提高了社区基金会的地位。在监督机制方面，内部监督主要由了解社区需求的公民组成的委员会对基金会收入的分配实施监督，保证了捐赠人善捐目的得以实现[4]。外部监督主要是行政监督、法律监督和社会舆论监督，严格的监察制度、税务法及舆论媒体的监督，有效保障了社区基金会的阳光运作。在借鉴国外成功模式的同时，还要根据我国社区和慈善发展的具体情况加强建设：自律机制方面，社区基金会内部成员要以为社区建设、社会公益事业服务为宗旨，加强行业自律，制定一套严格的基金申请、使用、预算、核算等标准，社区居民有权对善捐使用进行查阅，实行问责制，提高善捐使用的信息透明度。宣传机制方面，社区组织机构可协同物业管理部门根据善捐额度适当减免物业税、水电费或者给予不同程度的精神奖励，适时组织社区居民就近善捐，不断扩大社区基金，丰富基金种类，加强社区善捐的基础性地位。

其次，社区与社区之间要紧密协作。根据社区发展理论中系统平衡发展模式的基本要求，社区与社区组成了一个相互联系、相互影响的整体，片面发展一个社区或忽视一个社区，都不能促进整体的全面协调发展。在善捐领域，城市社区、乡镇社区及农村社区要积极配合，充分发挥社区贴近民情、善捐使用有针对性的特点，并借鉴国内外的有益经验，通过开展形式多样的社区善捐活动，使社区网络的公益性理念不断丰富。

再次，在社区外部，社区组织应通过多种善捐形式保证社区善捐资金的募集多元化，“用市场化理念进行资本运作”[5]。社区可建议政府及相关部门制定必要的与捐赠人利益挂钩的税收优惠政策；鼓励企业通过捐赠形式在社区成立以公司名义命名的基金会，提高企业的无形资产；保证其他一些社会公益组织的公益目的，起到连接政府、营利组织、公益性组织的桥梁作用，体现社区在沟通协调、宣传动员、吸收资金、管理透明等方面的优势。

最后，随着互联网时代的到来，社区善捐管理应该充分运用互联网技术，建立社区善捐信息公开系统，使公众对善捐额度、使用、流向等都能及时查阅；建立社区居民信息交流系统，使各社区居民对善捐意向进行交流；建立突发事件系统，使社区居民能够在第一时间进行善捐；建立政府沟通交流平台，使居民将社区的善捐情况及时向政府部门反馈，增强双方的互动性，提高政府的社会管理能力。

参考文献：

[1]汪大海，何立军.中国慈善事业的合作治理模式及其路径选择[J].江西社会科学，2010，（5）.

[2]张康之.行政伦理的观念与视野[M].北京：中国人民大学出版社，2008：163.

[3]何兰萍，陈通.关于当前发展慈善事业的几点思考[J].社会科学，2005，（8）.

[4]朱世达.美国市民社会研究[M].北京：中国社会科学出版社，2004：107-108.

[5]郑功成.中国慈善事业的发展与需要努力的方向——背景、意识、法制、机制[J].学海，2007，（3）.