城市土地运营问题透视

当前城市土地运营中存在的问题

1．只注重土地资源的短期效益，忽视土地资源的可持续利用

从目前看，大多数城市政府往往为了眼前短期利益急功近利，单纯以地生财，没有兼顾社会经济和环境的综合效益，影响了城市经济的可持续发展。一些城市在土地资源的开发利用上过于追求短期经济效益，对土地资源进行过度开发和不合理开发，造成大量开发占用城市土地，土地固定资产坏死，忽视了土地运营的最终目的和长远目标。

2．土地储备制度的运作还不完善

城市土地开发资金是城市土地储备制度得以建立并良性运作的基本要素。从各试点城市的土地储备实践来看，目前我国城市土地储备运作资金除政府拨款外，主要来源于银行贷款，不像西方国家还存在“土地银行”、“土地债券”等多元化的融资渠道。这种单一的融资渠道，难以满足城市土地储备机构在收购土地时对资金的大量需求，而且可能因为地产市场或银行利息的波动而增加储备成本，甚至出现收入难以偿还债务的情况。

另一方面，城市政府对土地一级市场的垄断经营机制尚未理顺和规范。城市土地的多头经营，造成城市政府的调配功能失控。城市土地没有全部控制在政府手中，拥有城市土地的工厂、机关、学校以及村镇都可以随意进入土地市场，随意定价。这种模式没有通过土地储备过程，缺乏政府对土地的垄断经营，致使土地市场运作不规范，容易因追求短期收益而造成城市土地供应总量失控。

3．“都市村庄”问题突出

随着建设大城市目标的不断提出，各地的城市规模不断扩大，许多原有城市的近郊甚至农村村庄现在都已经纳入了城市范畴，出现了“城市里的村庄”。这些村庄地理位置优越，有着良好的用地价值，是满足城市发展用地需求的重要来源，但由于这些村庄土地所有权属集体所有，村民属于农民，因此仍没有摆脱原有的农民式住房，土地利用率极低，基础设施落后，环境状况较差，乱搭乱建违章建筑也较多，不仅造成了土地资源极大的浪费，同时也给城市的治安、消防等管理制造了隐患。

4．城市土地运营体制缺乏可控性和透明度

各地方政府为加速城市化的进程，扩张城市规模和实现城市建设的需要，需要依法向城市郊区征用土地，但这种土地征用制度缺乏可控性和透明度。首先表现为征用的土地范围太宽而且界限不明。除了征用的公益性土地外，往往会出现本应该由市场调节的经营性土地的无偿征用。其次是征地补偿费较低，部分地方政府征地没考虑到土地的市场价值，加上一些管理部门的截留，致使补偿费到被征地对象手中已是寥寥无几。再次是以公益性征用为幌子盲目征用，却使大量被征用土地闲置或者被政府领导为了政绩搞中心广场、标志性建筑等形象工程，土地资源严重浪费。

另一方面，政府行为与市场的关系模糊。长期以来，由于计划经济的惯性影响，对土地资源的配置明显存在政府手段的痕迹，政府调控和市场配置的关系不明确。政府习惯直接干预由市场作用的土地经营活动，比如插手土地的二、三级市场，使得土地资源的利用效率低下。

城市土地运营的对策

加强土地的集中统一管理，是多年来管好土地的一条基本经验。要实现对土地的集中统一管理，必须建立政府土地收购储备制度，从机制上保证土地的集中供应，保证各级政府切实抓住土地集中供应权，实现对土地市场的有效调控。要建立相应的统一收购储备、统一开发、统一供地的土地收购储备制度，这是城市土地运营的前提条件和重要手段。

要真正实现城市土地运营的市场化运作，土地利用总体规划和城市总体目标的制订必须围绕人口、资源、环境和经济协调发展，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变。通过建立公众参与规划的程序和方法，使规划具有社会可接受性，以利于规划的实施和操作。同时，土地利用总体规划应建立在国家、区域、地方协调发展的区际公平及代际公平的基础上。城市规划实际上决定了土地及空间资源的使用、运作和发展形态。

要创造良好的土地市场环境。营造良好的土地市场环境，就是要做到土地市场稳定、公开和安全运行。市场稳定，需要使土地市场运行的规则制度化、法制化，不能朝令夕改、因人废事。