我国自然垄断产业思考

提要随着我国改革的深入和经济的发展，自然垄断产业已经严重影响了我国经济的快速发展。本文通过分析我国自然垄断行业的现状和特征，结合该行业存在的实际问题，提出改革建议。

关键词：自然垄断产业；市场机制；行政改革

中图分类号：F12文献标识码：A

20世纪八十年代末以来，我国对自然垄断产业进行了初步改革。到目前为止，我国电信、电力、铁路、民航、邮政等都不同程度地进行了以引入和强化竞争为主题的改革，并取得了一定的成绩。然而，我国自然垄断产业的产权结构、法人治理结构、市场结构、管理制度、政府规制等方面的建设仍然严重滞后，从适应我国整体经济发展需要角度看，我国自然垄断行业的绩效还非常有限。

所谓自然垄断产业是指规模经济、范围经济以及网络经济效应较强的产业。自然垄断产业具有以下特征：（1）在提供公共产品和服务时形成了庞大的网络系统。（2）在生产时拥有极大的范围经济。（3）固定成本的积淀性。（4）普遍服务性。

一、我国自然垄断产业的现状、特征

1、我国自然垄断产业现状。从1998年我国拉开了对自然垄断产业改革的序幕到今天，我国对电信、电力、民航、铁路等传统的自然垄断产业不同程度地进行了以分拆为主要方式、以引入和强化竞争为主题的变革。

总的看来，我国垄断行业的改革取得了如下方面的进展：（1）在部分垄断性行业初步实现了政企分开，行政性垄断的问题得到一定程度的解决。经过新一轮的改革，电信、电力、民航、邮政等部门初步实现了政企分开、政资分开。（2）在部分垄断性行业形成了有利于引入竞争的市场结构，其中有些行业竞争的格局已经形成。为了打破垄断的市场结构，主要采取了两种方法：一是将原有独家垄断的企业，采取“横向”分拆的方式，将其重组成能够在相同的业务领域展开相互竞争的公司；二是将垂直一体化垄断的公司，将竞争环节和自然垄断环节分开，在竞争环节引入竞争机制。（3）垄断性行业大型国有企业的改革取得了一定的进展。电信、民航、电力等行业按照“政企分开，政资分开”的原则，组建了公司或企业集团；电信等行业通过上市（尤其是海外上市），推动了现代公司制度的建立，在法人治理结构、公司运行机制、内部管理制度，以及透明度等方面取得了一定进展。

2、我国自然垄断产业的特征。我国的自然垄断产业与西方自然垄断产业有着明显的区别，西方自然垄断产业只存在着国家垄断这一种形式，而我国自然垄断行业不是单一性的垄断，而是国家垄断、经济垄断与行政垄断的混合体。

所谓国家垄断，是以国家（中央政府）名义来实施的，但实际操作则是由国家经济管理部门或地方政府在中央政府的授权下依据国家法律来完成，它代表的是全国利益且不会滥用行政权力。国家垄断具有四个特征：（1）以国家名义实施的垄断；（2）以保障国家安全、增加国家财政收入或促进社会整体利益为目的；（3）国家垄断依凭国家强制力保证实施；（4）国家垄断是一种合法性垄断，不受司法审查。

所谓经济垄断，是指自然人、法人或其他经济组织运用经济力排斥、限制竞争的行为。经济垄断具有以下特征：（1）是凭经济实力来实施的；（2）其目的是为了获取垄断利润；（3）它是一种非法垄断。我国的自然垄断产业存在着大量的滥用独占地位、限制竞争的行为。

行政垄断是地方政府或国家经济管理部门以自身名义实施的，实际操作是依据行政规章来完成，它以自身利益而非以全国利益为目标，其显著特征是对行政权力的滥用。它有四个特征：（1）是一种政府行为；（2）是一种地方政府行为或国家经济管理部门的行为；（3）具有强制性；（4）其主体是政府行政机关。我国电信业存在着严重的行政垄断。

二、我国自然垄断产业存在的问题

首先，我国有些自然垄断行业政企不分，造成法人主体资格含糊不清。由于市场经济体制不健全，公平竞争的市场体系难以在短期内建立，实践中存在的一个重要障碍是，政府的行政行为代替了市场运作。各种行政机构在部门利益的驱使下，利用其行政权力对某些行业或业务实行人为的行政性垄断，从而将一些非自然垄断性行业或自然垄断性行业中的一些非自然垄断性业务强制划为自然垄断，其目的是通过行政权力获取部门垄断利润，其实质是权力寻租。如，铁路和邮政等行业仍然保持着政企不分、垄断经营的格局。垄断产业的大企业缺乏优胜劣汰的压力，在经营绩效、收费标准和服务质量等方面，与所有者和消费者的要求还有较大差距。

其次，自然垄断产业缺乏监管机制，立法严重滞后，致使其改革出现无序状态。即使在一些行业里颁布了相关的法规，也由于是行业主管部门起草制定的，具有很大的局限性。在已颁布的一些法规中又缺乏明确、统一，具有权威的专门执法机构进行统一执法的规定，产生了各个管理部门权责不等、执法尺度不一、相互推诿等问题。迄今为止的行政改革，也没有解决好与市场化改革相适应的监管体制和政府职能转变等问题，监管缺位和政府职能越位同时存在。

再次，现有自然垄断行业中存在大量限制竞争行为，缺乏竞争机制，破坏市场秩序。某些垄断产业的主管部门作为行业利益的代表，经常以其属于自然垄断行业为借口，以行业管理和维护市场秩序为名，通过法令、政策、行政法规等手段从事各种限制竞争和反竞争活动，限制开放市场和引入竞争机制。由于自然垄断企业具有经营独占性及用户的不可选择性，那么其经营者如果过分追求自身的经济利益就完全有可能利用其垄断地位获得高额垄断利润。从目前已出现的现象来看，自然垄断企业大量存在着强迫交易、歧视行为、掠夺性定价行为、内部交叉补贴行为、限制他人进入自己管网等限制竞争行为，已经严重地破坏了市场竞争秩序。

三、我国自然垄断产业规制改革对策

1、打破垄断，形成多家企业公平竞争的格局。自然垄断企业并非铁板一块地不适合竞争，随着市场和科学技术等因素的变化，某些自然垄断产业的自然垄断性正在发生变化。具体来说，可以采取放松进入管制，引入新的竞争对手的方法。放宽市场准入意味着允许新的市场主体特别是非国有市场主体进入垄断产业，参与市场竞争，而不是只限于分拆之后的原有企业之间开展竞争。但是拆分的结果只是使市场由过去的独家垄断转变成区域垄断。实践表明，建立在区域垄断基础上的竞争没有触动石油、天然气产业和基础电信服务的垄断结构，不能等同于同一市场企业之间的直接竞争。发展直接竞争，打破区域垄断结构，是我国垄断产业改革的根本出路。在放松进入管制，引入新的竞争对手的过程中要正确区分垄断性业务与非垄断性业务，实行业务分离。

2、实施市场重组，推进产权改革，建立科学的企业法人治理结构。在市场重组过程中要以资本为纽带和投资体制改革结合进行，注重产权结构的优化，实现产权和投资主体的多元化。在垄断产业全面推进股份制改革，加快混合所有制经济，实现投资主体多元化。国家应该明确在垄断产业实行鼓励国内民间资本和外资参与国有企业改革，发展混合所有制经济的政策，使国有资本和非国有资本相互渗透和融合，淡化绝对控股，注重相对控股。

要建立科学的企业法人治理结构，首先应赋予企业独立的生产经营决策权，让企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体。成为市场主体就会使其既有加强管理、提高效率的动力，也有面临惩罚、优胜劣汰的压力，这样原来存在的这些问题就有可能从根本上得到解决；其次应建立合理的企业激励制约机制和权力制衡机制，具体方式可以采取最高价格上限制、特许权投标制、社会契约制等。

3、逐步建立有效的现代监管机制。从我国改革的现状来看，还没有解决好与市场化改革相适应的监管机制和政府职能转变等问题，需要建立符合市场化改革要求的监管制度，按照更具有灵活性、更易于快速反应、更重视实际效果的原则组建监管机构。这就要求调整监管的职能和方式，放松经济性管制，加强社会性管制。社会性管制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、环境保护和防止灾害为目的，通过对物品和服务的质量以及与其相关的各种经济制定一定的标准。

设立独立的管制机构，加强监管。要求做到：第一，要使管制机构具有独立地位，既独立于政府，又独立于企业。第二，要使管制机构的职责分明，主要包括：以法律为依据，制定具体的管制法规：颁发与修改企业经营许可证；对服务价格与服务质量实行管制；协调和裁决企业之间的矛盾：监督与制裁企业的不正当竞争行为，维护公平竞争；接受并处理消费者的投诉、公众的批评、举报。第三，要使管制机构依法行使监管职能，接受社会公众的监管，做到信息公开程序公开、公众参与，以减少错误的发生，维护社会公众的利益。

4、建立符合市场机制的法律法规制度。改革应以管制立法为先导，按法定程序进行。我国的自然垄断行业放松规制改革沿袭的是一种先改革、后立法的传统。正是因为管制立法体系的严重滞后，才导致诸多问题的出现。因此，为了适应自然垄断行业放松管制的改革，提高政府对自然垄断行业管制效率，必须针对自然垄断行业的经济技术特征，对政府管制机构设置、权责划分、市场结构的重大调整、被管制企业的权责利关系、有关价格、服务质量、市场准入等各方面做出明确法律规定。从发达国家的经验来看，垄断性行业主要受两类法律的调整：第一类是专门法，如邮政法、电信法、电力法、铁路法等，它们是自然垄断行业中相关主体的主要行为规范，其内容包括：自然垄断行业应如何建立有效的竞争机制，或者说竞争与规模经济、范围经济的关系如何处理；管理机构的职责；相关企业的具体权利和义务。第二类是反垄断法，它对自然垄断行业中的滥用优势地位反竞争行为等进行规制。相对于专门法，反垄断法是普通法，所以，应依照特别法优于普通法的原则确定它们的适用顺序。

（作者单位：天津商业大学）

参考文献：

[1]肖兴志.自然垄断产业规制改革模式研究[M].大连：东北财经大学出版社，2003.3－4.

[2]李怀.自然垄断理论研究[M].大连：东北财经大学出版社，2003.30－32.

[3]张五常.经济解释.商务印书馆，2000年版．

[4]汪敏.我国自然垄断行业改革的基本思路及对策.东北师范大学.2005.