大学章程制定应纳入立法程序

8月12日，教育部官方网站公布6所部属高校的大学章程，面向社会公开征求意见。这6所高校分别是中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学。这是根据教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》制订的、首批提请教育部高等学校章程核准委员会核准评议后的高校章程草案。

舆论认为，这是我国高等教育为推进自主办学、依法治校迈出的重要一步。但在笔者看来，在我国当前的教育现实环境之下，按照目前的大学章程制定程序以及大学章程的内容，能否真正助推大学自主办学，还有待观察。目前的大学章程是学校制定后上报教育主管部门核准的，说到底，这还是行政规章，而非法律文本，很难成为大学依法自主办学的。

从国际范围看，大学章程的制定，大致有两种类型：一是通过学校举办者所在的立法机构立法，如美国历史上第一所公立大学的章程，就是通过州议会立法的，此后美国的公立大学的章程，通常都由州议会立法制定，依据的是联邦和各州的法律；二是学校决策机构，如董事会、理事会，根据有关教育法律法规制定，经教育部门确认后生效。而不管哪种类型，都有一个基本的前提，即大学获得办学自，大学章程是大学依法治校的，神圣不可侵犯。简单地说，大学章程制定后，大学即依章程办事，任何来自政府、社会、机构、个人的力量都不得干涉。

我国大学办学的现实是，当下并没有充分的自。1999年颁布的《中华人民共和国高等教育法》明确规定大学有包括招生自在内的7项办学自，可是这7项办学自并没有得到有效落实。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）明确指出，要调整政府管理学校的方式，落实和扩大学校的办学自。在这种情况下，依据现行教育法律由学校自行制定大学章程，将面临两方面十分现实的问题。

其一，学校的决策机构是谁？众所周知，我国大学目前实行行政治理，学校的教育、学术管理、决策权都掌握在行政领导、行政机构手中，从现实出发，学校的决策机构还是行政机构，因此，章程的起草将由行政部门主导。这能改变目前学校的治理模式吗？

其二，通过制定大学章程，能确定大学办学的主体地位吗？国外大学由学校决策机构制定大学章程，是在已经明确大学的主体地位和办学自的前提之下，章程一旦，就有不可动摇的地位。而我国大学还没有自，有人认为可以通过章程明确学校自，再要求政府落实学校这些自，这显然把章程的作用想得太大了。一所大学自己制定并上报教育主管部门审批的章程，能有多高的地位、多大的执行力？

以笔者之见，在我国，要通过制定大学章程来落实学校的办学自，只有通过立法方式，而不能采取学校制定、教育部门审批的方式。立法的用意有二：首先，通过立法明确政府与学校的关系，尤其是明确学校拥有哪些自，这一点，我国大学办学还不明确。其次，通过立法，重新确立大学的内部治理结构，包括学校的最高决策机构是谁？拥有哪些权力，怎样构成，怎样决策，教师、学生怎样参与学校管理、监督等。

依照我国的办学现实，是采取立法程序还是行政审批方式制定大学章程，有三大不同之处。

一是通过立法程序，会对政府做出放权的要求，规定大学的自，而行政审批，则对政府放权的要求会较少涉及。

大学章程不仅规定大学内部的治理模式，也涉及大学的外部关系，尤其是与政府的关系，在这次征求意见的大学章程草案中，也提到了学校与政府的关系。比如，东南大学在章程中提出：“对学校事务实施自主管理，除法律、行政法规、规章另有规定外，任何单位和个人均不得妨碍学校自的行使。”问题是，学校究竟拥有哪些自，政府部门如果不落实学校的自，谁来要求政府部门落实？章程中“除法律、行政法规、规章另有规定外”的表述，就显得很没底气，政府部门在法规之外再制定规章规定学校办学，本就涉嫌侵犯学校办学自。如果政府越权侵犯自，学校可以通过哪种途径救济？考虑到我国的大学与政府尚属于上下级行政关系，作为下级的学校很难要求政府放权，上级政府侵权也难以追究责任。解决这一问题的办法，就是大学章程由人大审议之后颁布，不仅要求学校依章程办学，也要求政府必须落实属于学校的办学自。

二是在立法时，会清理与现行法律法规不符合的条款、调整目前不合理的学校治理方式，而行政审批则可能站在行政角度保留有利于行政的条款，无法有效调整学校的治理结构，甚至会将现存不合理的治理结构合法化。

这6所学校的大学章程，都是学校制定，然后上报教育主管部门审批的。表面上看，这符合制定章程的流程，可是，鉴于学校是教育主管部门的下属，教育行政部门审批的也是行政规章，因此大学章程的行政色彩很浓，完全有可能出现对行政部门、学校有利却并不合法的一些规定。比如，2012年我国部分高校在小语种招生时分男女生单列计划，有两条分数线，学校解释这一做法有其合理性——女生太多、男生太少，教育教学安排和就业都困难，教育部门也有规定支持，可这还是遭遇歧视女生、制造教育不公的质疑。在这次公布的大学章程中，有学校章程明确提到自主调节系科招生比例，按照这一规定，学校也有权调整招收男女生的比例，但如果执行，必定再次遭到质疑。需要注意的是，大学章程被认为是大学的，是社会各机构都得遵守的法律，也是学校制定其他学校规定的依据，如果本身就存在法律效力问题，那么以其为基础制定的校规，也就会遭遇合法性的质疑。大学章程的制定者或认为，只要写进大学章程，得到行政部门审批，章程就具有合法性，实际上这并不能把大学纳入依法治校的框架，反而可能走偏。

获得办学自的大学，如何自主办学，需要建立有效使用自的治理结构，这就要建立公众参与大学管理、决策的管理模式。在国外，现代大学通常由大学理事会（或董事会）负责学校办学战略决策，包括确定大学预算、遴选校长、监督校长实施行政权等。这一理事会（董事会）由政府官员代表、立法机构代表、校领导、教师代表、学生代表、校友代表和社会贤达共同组成，能代表广泛的意见参与学校管理、监督和评价，确保大学自主办学不偏离方向，自不被滥用。这在本次公布的大学章程中并没有看到。总体看来，这些大学章程只是对现行管理模式的“总结”，包括校务委员会、校友会等机构的职能，也是按现行模式解释，而没有多少突破。

三是纳入立法程序，会广泛听取意见，进行意见博弈，而行政审批，虽有公开听取意见的环节，但听不听意见、采纳哪些意见，公众并不知情。

大学章程需明确学校校内行政权、教育权、办学权的关系，这也需要经过充分的权力与权利博弈。从目前大学制定的章程看，明确提到教授治学，有的章程还明确“校学术委员会是学校最高学术审议机构”，可是，究竟怎样做到教授治学，从章程的表述看并不清晰，有的学校只是称“学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任”，而其实，实现教授治学，关键在于教授委员会、学术委员会民主选举产生，能独立运行，具有最高的学术决策权，实行学术本位管理，不受行政指派。比如，当出现学术不端举报（包括针对校长和院士的举报），学术委员会可独立启动调查，根据调查结果独立做出学术处理，学术委员会的处理意见是最高学术意见，学校行政执行学术委员会的处理意见。这一点能做到吗？对于教授委员会、学术委员会的权责、产生、运行，大学章程应该详细描述，这样才具有可操作性，否则就只能停留在概念上。教授委员会、学术委员会难以摆脱摆设的命运。

其实，这三大不同在制定时就已经显现出来，由于《纲要》没有走立法程序，而只是作为行政规章，导致动真格的教改寥寥。大学章程的制定，目前继续选择行政审批方式，按照这种方式制定的大学章程，其所能起到的效果可想而知。

总体看来，在我国，具有法律效力的大学章程，应该提交大学举办者同级立法机构审议——国立大学章程应提交全国人大，省立高校章程应提交地方人大，只有通过审议颁布，大学章程才能成为大学，作为大学依法治校的依据。而是采取立法方式，还是行政审批方式制定大学章程，检验着教育主管部门是否放权推动教改。前者是约束行政权，把学校纳入依法治校的框架；后者还是维护行政权，按行政治校框架治校。多年前，深圳市政府在谈到南方科技大学的发展时，就曾提到要通过深圳市人大常委会审议南方科技大学章程，这是正确的选择，可遗憾的是，到现在为止，还没有看到通过立法程序的《南方科技大学章程》出台，而只有深圳市政府颁布的《南方科技大学管理暂行办法》。这足以引起深思。