A关于城镇土地储备相关问题的探讨

摘要：土地储备，通常是指城市政府依照法律程序，运用时常机制，按照土地利用总体规划，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发、整理，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府切实垄断土地一级市场的行为。从理论上讲，无论是国有土地，还是农民集体所有的土地，只要是在城市规划区范围内，均可由政府按照利益补偿原则进行土地收购和储备，并进行统一机制市场化配置。本文笔者主要探讨如何进行土地储备才能更好的促进城市建设,仅供参考。

Abstract: the land reserve, usually refers to the city government in accordance with legal procedures, use often mechanism, according to the general land use planning, and through back, acquisitions, replacement, requisition of land for the ways to achieve such as early development, consolidation and be stored, to supply and regulation of all kinds of construction land demand of the city, to ensure that the government to land the behavior of the primary market monopoly. In theory, both state-owned land, or the farmer collective all land, as long as it is in a planned urban area, all can benefit compensation by the government according to the principle of land purchase and reserve, and undertake unity mechanism marketization disposition. In this paper the author mainly discusses how to land reserve to better promote the city construction, only supplies the reference.

关键词：土地储备，制度

Keywords: land reserve, system

中图分类号：D523.32 文献标识码：A 文章编号：

一、土地储备制度建设的理论依据

（一）土地储备制度的形成与运作机制

土地储备，通常是指城市政府依照法律程序，运用时常机制，按照土地利用总体规划，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发、整理，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府切实垄断土地一级市场的行为。从理论上讲，无论是国有土地，还是农民集体所有的土地，只要是在城市规划区范围内，均可由政府按照利益补偿原则进行土地收购和储备，并进行统一机制市场化配置。因而土地储备制度必须建立在市场化基础上，在从城市规划区农民的土地收购中，必须给他们以适当的经济补偿，确保农民的正当合法权益不受侵犯，在此基础上，由政府进行集中储备，再按土地市场运行规律，将土地转让给城市各开发商，由此形成土地运用的良性循环。所以，在土地储备体系中，土地市场、土地获取、土地政治（政府）、土地储备、土地供应以及土地需求构成了土地储备市场化循环的基本要素。

（二）土地储备制度对城镇化的作用机理

1.弥补城镇土地市场化配置的“失灵”缺陷

从经济学的角度分析，土地时常具有不完全竞争性，由市场机制来分配土地资源会产生“市场失灵”，因此政府对土地资源的配置就有着理论上的必然性。从博弈论角度看，私人产权博弈的失败是市场机制在城市发展计划中失灵的主要原因。其理由是，在完全信息情况下，由私人从事的土地开发会由于存在“搭便车”现象而失败。因为部分地块所有者在获取相关区域的土地信息以后，会与开发商讨价还价并抬高土地的出售价格，即使无法达成交易，土地所有者也同样可以享受到土地开发商投资所产生的区位效益。但需要指出的是，城市中任何相邻的两块土地之间都存在高度的依赖性，在交易过程中邻里的选择会影响需求者或租或买的决策，这就产生了“邻里的外部性”。邻里外部性的存在会进一步增强邻里不确定性和相应邻里预期。因此，完全依靠市场很难实现城市再发展，这就需要政府建立土地储备制度来消除竞争主题之间的利益冲突，平衡利益矛盾。

2.使城市改造获得更多的增值效应

旧城改造获得的增值效应是十分明显的，它主要包括土地增值效应和单纯改造的增值效应，但土地增值的幅度会远远超过纯城市改造增值的幅度。城市改造引起土地增值，是与旧城土地价值的特性分不开的。一般来说，城市改造的土地都属于城市中先行发展的区域，其土地价值受到供给稀缺性和需求者竞争的双重推动。旧城的土地面积和对外扩张的余地有限，因而旧城改造的重点必然在于提高土地单位面积的承载力和土地立体空间开发水平。这既提高了旧城土地生产力水平，也加剧了能获得收益的土地权属之争。

城市改造的目的主要是在平衡城市总体布局的基础上体现土地的区位优势及其所代表的特殊功能，将土地的承载量调整到一个更为合理和适度的范围内，使城市中心更富于吸引力，并保护和发展公共空间。所以城市改造使城市土地的稀缺性发生了质的变化，由简单的供给性稀缺转变为投资性和功能性稀缺，这种稀缺与直接对土地投资而形成的稀缺是不同的，对于经过改造的土地进行投资能获得更大的收益。在土地储备机制的作用下，城市规划会得到更有效的实施，旧城改造就会获得完整和全新的功能定位。由于土地的统筹使用、旧城改造彻底、功能设备健全，扩大了投资性和功能性的稀缺，进而使土地增值的幅度超过单纯城市改造增值的幅度，所以，土地储备机制会使旧城土地获得超常的增值。

二、土地储备运行中存在的问题

(一)土地储备机制立法的滞后

土地储备作为新生事物，各地的操作方法各异，我国大多数省市虽然已经建立了土地收购储备机构，但至今仍没有一部全国性的法律或行政法规来指导规范这一领域，甚至一部地方性法规都没有，只能将现行土地管理等相关法律条款运用到土地储备之中。如《土地管理法》第五十八条规定：为公共利益需要使用土地，或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，收回或调整土地的，对土地使用权人应当给予适当的补偿。上述规定为政府收回土地使用权、建立土地储备制度提供了一定的法律依据，但由于建立土地储备机制的立法滞后，各地一般都是通过一系列政策和行政手段来指导或协调这项工作。在实际操作中，部分做法与法律法规相矛盾，与依法行政的方向也背道而驰。

(二)土地储备运作资金来源单一