包头空难再兴讼案

行政诉讼叠加民事赔偿诉讼，让历经三年之久的包头空难陷入“剪不断、理还乱”之境

11月21日，包头空难三周年。部分罹难者家属再度委托律师中国民航总局。时值2004年11月21日上午8时20分，从包头直飞上海的东航小型客机MU5210航班起飞后不久，就坠入离机场不远的南海公园。事故共造成55人遇难，其中包括47名乘客和六名机组人员，以及两名地面人员。

当日上午9时，北京众鑫律师事务所上海分所律师李小龙受五位罹难者家属委托，前往位于方庄的北京第二中级法院递交状。罹难者家属的诉讼目的，旨在请求法院判决中国民航总局公开包头空难的事故调查报告。家属们认为，包头空难事故调查早已经完成，但国家民航总局至今仍未正式公开事故调查报告。民航总局有义务事故调查报告而未，属于信息公开行政不作为。

北京二中院立案庭的宁姓法官复印了律师递交的状，其余诉讼材料却未接收，表示法院方面需要进一步研究，再作出是否立案的决定。

空难报告公开之诉

至今，中国还没有一起空难罹难者家属状告相关责任方获得“立案”的事例。

2005年3月4日，包头空难罹难者家属曾委托律师国家民航总局行政不作为，当天同样被退回诉讼材料。当年4月28日，法院裁定，该不属于行政诉讼的受案范围，不予受理。5月16日，家属不服上述裁定，上诉至北京市高级法院又被驳回（参见《财经》2005年第5期“2005中国民航第一诉”）。

因此，对于此次三周年的，律师方面对立案并不抱信心。但律师指出，即使法院不受理，仍有益于推动中国法治的发展和进步，因为迟迟不公布空难事故调查报告，是对空难家属知情权的漠视。

在包头空难发生后一年多，2005年12月22日，国务院安全生产监督管理总局和监察部曾组织新闻会，通报了中国东方航空云南公司“1121”包头空难事故调查处理结果。通报认定这是一起责任事故，12名责任人受党纪、政纪处分。安监总局、监察部有关负责人在具体解释事故原因时称，飞机起飞过程中，由于机翼污染使机翼失速临界迎角减小；飞机刚离地后，在没有出现警告的情况下飞机失速，飞行员未能从失速状态中改出，直至飞机坠毁。

事故调查组认为，飞机在包头机场过夜时存在结霜的天气条件，机翼污染物最大可能是霜。飞机起飞前没有进行除霜(冰)。东航对这起事故的发生负有一定的领导和管理责任，东航云南公司在日常安全管理中存在薄弱环节。

但在包头空难的罹难者家属看来，上述简单的“通报”不能理解为民航总局已经公开了事故调查报告。因为事故调查报告应该是完整、准确、清晰的事故描述，这样才能使利益直接相关者即遇难者家属们，能够全面真实地了解空难的事实。

自2006年5月26日开始，部分包头空难罹难者家属就委托律师不断向国务院“1121”空难调查小组发函，要求尽快全文公布事故调查报告，明确责任人。家属代表桂亚宁告诉《财经》记者：“我无数次给有关各个部门都发了信函和举报信，要求公开或者协助要求公开空难事故调查报告，但所有的信函都如石沉大海，没有一次有回音。”

今年5月，国务院正式颁布《政府信息公开条例》。6月21日，桂亚宁再次致信中国民航总局，要求公布详细的事故调查处理结果。但截至11月21日，五个月过去，民航总局未给任何答复。无奈之余，桂亚宁等空难家属不得不求诉法院。

针对此案，中国民航总局宣传部相关人士在接受《财经》记者咨询时表示，要向领导请示，其他无可奉告。截至本刊发稿，民航总局尚未做出任何表态。

信息透明化困境

包头空难家属及律师之所以要求公布事故调查报告全文，在一定程度上是基于2000年“622”武汉空难的前车之鉴。

2000年6月22日下午3时左右，武汉航空公司一架从湖北恩施至武汉的运七型客机，在武汉郊区坠毁，死亡42人。当天是雷雨天气，武汉航空公司向罹难者家属解释事故原因为“意外”。

在相关政府部门的介入下，武汉航空公司迅速与罹难者家属签署了和解协议，每名罹难者家属获赔偿人民币11万元。但时隔一年后，调查结果显示，“622”武汉空难属于特别重大飞行事故，是一起在局部恶劣的气象条件下，机组违章飞行、机长决策错误、塔台管制员违章指挥而造成的重大责任事故。

由于信息不透明，罹难者家属的利益显然受到了严重损害。更具讽刺意味的是，在武汉空难发生五年之后，2005年，在一个学术交流论坛上，事故调查报告作为学术研究资料得以全文公布，但此时已经过了侵权责任追诉的诉讼时效。而且这种非官方渠道公布的报告，不能算做行政机关公布的信息，即便提讼，在法庭的证明效力上也将受到限制。

“这种调查报告根本没有不可以公布的内容，它不涉及国家机密，也不涉及商业秘密和个人隐私。”一位法律界人士表示。

包头空难罹难者家属律师之一赵霄洛律师告诉《财经》记者，相关部门不公布空难调查报告全文，在很大程度上是为了“保全航空公司部分主要责任人的利益”，为此罔顾罹难者家属的知情权。

众多法律专家承认，中国信息公开的环境还非常不令人满意。中国人民大学法学院教授、信息公开立法参与者莫于川告诉《财经》记者，今年国务院正式公布了《政府信息公开条例》，但各地实行的情况并不理想。一方面是因为整个准备过程涉及面广，牵扯到众多部门利益交错，人员调度和编制都需要协调；另一方面，更重要的原因，是政府形成了对信息秘而不宣的惯性，许多行政机关不可能心甘情愿接受信息公开。

“只要不涉及国家机密，政府部门就应该依申请公开。”莫于川表示，目前的《政府信息公开条例》仍有很多局限，一是保密法有许多陈旧的规定，不利于信息公开；二是按照目前的行政诉讼法，只有针对具体行政行为才可以提讼，针对抽象行政行为难以提讼，这样，司法救济的途径就变得非常狭窄；三是条例是行政法规，只能约束行政机关，不能约束其他国家机关，如法院、检察院、人大等。

“由于缺乏必要的监督和制约，条例在多大程度上能够实施，要看行政机关自己的决心。”莫于川说。

美国诉讼变局

基于国内现实，包头空难罹难者家属实际上把更多的希望寄托在美国诉讼上。 2005年8月17日，部分包头空难罹难者家属因为不满意东航的空难赔偿标准，委托律师在美国法院中国东方航空公司（下称东航）以及飞机制造商加拿大庞巴迪公司和飞机发动机制造商美国GE公司。美国法院根据“长臂管辖”原则受理了此案（参见《财经》2007年第10期“包头空难美国诉讼”）。

2006年底，该案曾进行调解，经各方商讨之后，原被告双方达成了调解协议：由中国东方航空公司、通用电气公司和庞巴迪公司提议向原告及其律师支付总金额为1175万美元的款项。调解协议显示，参与调解签字的律师都承诺，各方当事人都知道并同意上述调解请求。

然而，时至2007年5月，东航方面又称律师超越授权，不承认调解协议，并以美国法院管辖“不方便”的理由，申请在中国诉讼。

7月5日，美国加州高等院发出了《中止诉讼指令》，同意东航的申请，中止诉讼。法官认为，依据“方便管辖原则”，此案最合适管辖的法院为中国法院。

根据美国法院的《中止诉讼指令》，东航同意，不会就原告在这些案件上提出的诉求在中国法院上进行抗辩；将根据中国法律给予所有原告完整赔偿金，并放弃中国适用的任何关于赔偿金的限制、最高限度或封顶限度；如果原告在法院同意被告申请之日起六个月内重新提讼，中国东方航空公司将放弃根据中国法律提讼所适用的任何限制法令；在所有适当上诉之后，中国东方航空公司将受中国法院所作裁决的约束并须履行裁决。

《中止诉讼指令》还指出，案件仅是“中止”，而不是“终止”；虽准许在中国诉讼，但美国法院已安排于2007年12月10日就本诉讼召开状况会议，此后将每六个月安排一次状况会议，直至诉讼已经在中国得到解决或美国法院作出其他决定。

这意味着，海外诉讼的大门并未对包头空难家属彻底关闭。如果中国法院拒绝审理或者审理不公，家属可再向美国法院提讼。

正是基于美国加州高等法院《中止诉讼指令》的指引，11月22日，受32名包头空难家属委托，郝俊波等三名律师来到北京市二中院提起民事赔偿诉讼，要求被告赔偿（包括但不限于被告以前承诺的1175万美元在内的）所有根据中国法律原告应得的人身死亡损害赔偿。同时，还要求被告公布空难事故的详细调查结果，并在全国性媒体上向罹难者家属致歉。

然而，北京二中院立案庭的法官却拒绝接收任何诉讼材料。郝俊波告诉《财经》记者，法院拒绝接受原告的任何材料，甚至连复印的状都拒绝留一份，还拒绝给原告任何书面或口头的答复，已经在事实上关闭了本案在中国审理的大门。