关于农垦土地开发的政策方向分析

摘 要：当前社会发展迅速，在城市的建设过程中，用地面积不断扩大，农垦土地不断被开发，尤其是小城镇，近年来取得了较快的发展。不过在小城镇的发展过程中，农垦土地开发的政策仍然存在一定的问题，因此本文以小城镇为例对此进行了研究。首先简要概述了小城镇农垦土地开发的现状和特征，之后详细分析了农垦土地开发目前政策存在的问题，针对这些问题对未来政策方向的选择做出了分析。

关键词：农垦土地；小城镇建设；土地开发；政策方向

中图分类号：F301 文献标识码：A

引言

目前我国的城市化程度不断加快，城市居民的比例已经超过了农村居民，因此城市的发展特别迅速，尤其是小城镇的扩张，近年来取得了巨大的成绩。不过在小城镇的扩张过程中，需要开发大量的农垦土地，从目前的农垦土地开发政策上看，仍然有不少问题存在，因此本文对未来的政策方向进行了分析，希望能够进一步加快政策方向的转变，使农垦土地的开发逐步科学合理化。

1 农垦土地开发的现状和特征

1.1 农垦土地开发的形式

近年来小城镇农垦土地开发的形式主要有两种，一种是单项开发，在投资方选定目标区域后，对此进行开发，建设一个独立的大型房地产或农贸市场等。另一种是成片开发，在政府的统一规划下，集合各投资方的资金，开发成一批具有旅游、商业、住宅等综合性利用价值的区域。

1.2 农垦土地开发的特征

在小城镇土地开发的过程中，总体上符合城市的规划，而且呈一种区域化特征，产业结构得到了调整，融合了多方面的产业，不仅解决了农垦土地原住居民的生活和住宅问题，而且实现了区域经济的繁荣，进一步推动了小城镇的发展。

2 农垦土地开发目前政策存在的问题

从整体上看，我国小城镇的建设取得了一定的成绩，改变了原先的城市面貌，增加现代化的元素，但是在农垦土地开发的政策方面，仍然存在一定的问题，下面对这些问题进行详细分析。

2.1 产权登记制度滞后导致土地产权不清

我国法律有明确规定，小城镇的建设用地属于国有，小城镇管辖的农村集体土地只有经过国家征用后才可以用于城市建设和有偿转让。但是目前小城镇大多数都是以乡村集镇的形式发展而成的，在城市化快速推进的同时，相关部门和制度建设仍然显得比较落后，其中问题最多的是产权登记制度滞后，一些区域的集体土地由于没有及时办理土地产权登记，或者集体土地证没有及时下发，使农垦土地的产权不清，在缺少了法律保护的情况下，为有关部门无偿占用集体土地提供了可能[1]。

2.2 集体土地产权主体不清晰

当前我国小城镇的农垦土地仍然是集体所有制，实际是采用社区所有制，并不能具体到农民个人，虽然在社区内每一个居民都是土地的所有者，但是只有农民在作为社区一员时，才能够体现其所有权，如果农民在离开土地后，就会失去集体，也同样失去了作为集体一员的土地所有权。当前人口流动非常大，这种集体土地产权不清晰，在农垦土地开发时，导致了许多离开集体的农民丧失获得补偿的权利。

2.3 土地监督制约机制不到位

在小城镇的农垦土地开发过程中，一些地区干部既负责土地的管理工作，又负责土地的建设和经营，因此这种在形式上兼备了管理者和经营者的角色[2]，使得这些区域的监督约束工作无法起到应有的效果，这在根本上是由于土地监督制约机制不到位引起的，使得一些政府部门可以为了自身利益和政绩的需要，无视长远的发展需要，采取短期的开发行为，或者一些政府部门与开发商联合，从中获取私利，这种监督制约机制的不到位使国有资产大量流失，将利益的天平向少数人倾斜，损害了大多数人民群众的利益。

2.4 部分区域规划和管理不到位

小城镇的农垦土地开发规模逐步扩大，但是由于一些小城镇缺乏相应的规划和管理人才，而且相关部门的制度建设仍然不够完善，导致了在规划过程中，缺乏合理的科学规划方向，而且没有对农垦土地的开发做好相应的管理工作[3]。这种缺乏科学的规划使得农垦土地的开发没有实现最优的效益，管理上的不到位导致相关问题频频出现，为暗箱操作提供了空间，使政府的行为能力受到了极大的限制。

3 未来农垦土地开发的政策方向分析

通过以上对小城镇农垦土地开发的过程进行研究，发现在政策方向上的一些不足是导致问题出现的可能，因此未来要进一步完善相关政策。下面对政策需要完善的方向具体进行分析，以进一步促进农垦土地科学的开发。

3.1 土地产权制度上的改进

3.1.1 所有权与经营权分离

当前在小城镇农垦土地开发中出现的一些问题，其本质原因并不是由于土地集体所有制引起的，而是由于土地的所有权和经营权方面没有分离导致的。因此，在将来的土地产权制度上，要坚持土地集体所有制的基础不动摇，重点落实集体土地的所有权与经营权的分离工作。

3.1.2 土地股份制模式

当前集体土地的产权不清，农民的合法利益无法受到保障，因此要建立小城镇土地股份制模式，在保持土地集体所有制不动摇的基础上，将土地的收益能力以股权的形式具体分配到个人。在股份制模式开始实行后，成立相应的土地股份公司，对农垦土地进行统一的开发，获得的收益以股息和红利的方式分配到个人，在农民离开土地后仍然有这项收益的权利。实行土地股份制模式，可以进一步明确个人对集体土地的产权意识，保证个人的合法收益，使农垦土地的开发过程更加透明、合理。

3.2 农垦土地整体规划

政府部门要加强人才的吸引，对农垦土地的科学规划予以重视，将农垦土地的规划工作划入城市的整体规划中，进一步做到整体上的科学规划，减少不合理规划的可能性。

另外，政府部门要成立相应的农垦土地规划部门，专业对农垦土地的规划工作负责，使农垦土地的所有权进一步明晰，实现科学合理的规划。

3.3 加强土地监督制约机制建设

在小城镇城市发展的过程中，要尽快落实土地监督制约机制，进一步加强部门的人才建设，制定切实可行的监督制度，对农垦土地的开发全过程进行监督，使一些违法行为得到遏制，尽可能地保护人民群众的合法利益不被侵害。

3.4 加强农垦土地的管理机制建设

一些小城镇的农垦土地的管理机制目前仍然比较混乱，因此要进一步加强农垦土地的管理机制建设，进一步落实土地公开拍卖的交易制度，而且要建立科学的农垦土地评价系统，使农垦土地的价格确定更加科学，从管理上加强农垦土地的控制。

3.5 保证农垦土地的合理利用

政府部门要进一步限制农垦土地的用途，对农垦土地的投资单位要进行整体上的评价，对其投资项目的合理性和效益性进行研究，尽可能地符合长远的规划需要，减少一些污染严重的企业投资，使农垦土地实现最优的利用，进一步使城市向现代化的需要发展[4]。

4 总结

当前我国城市化进程不断加快，农垦土地的开发不断受到人们的关注，通过本文对当前的农垦土地开发的政策存在的问题进行分析，可以发现目前的政策仍然不尽完善，为此本文提出了未来政策需要完善的方向，希望能够促进农垦土地开发向着科学合理的方向发展。

参考文献

[1] 陈智波.小城镇土地开发和利用——市场经济条件下土地所有权制度分析[J].广西城镇建设，2008（6）：90-91.

[2] 赵燕菁.宏观调控与制度创新[J].城市规划，2004（09）：47.

[3] 张时玲.关于城市规划的几点思考[J].经济师，2006（6）：84.

[4] 程仪凤.如何走出小城镇土地开发建设的困境[J].黑龙江科技信息，2011（9）：14.

作者简介：万仁泉（1967-），男，汉族，广西玉林市陆川县，广西农垦国有五星总场。研究方向：法学。