诉讼保险制度突破法律援助的瓶颈

摘要法律援助制度是促进社会公平正义，保障和改善民生的国家救济制度。虽然法律援助制度在我国建立已有30年时间，但是依然存在“维权难”问题。而诉讼保险制度作为从西方引进的保险概念，可以帮助社会中经济能力处于中下等阶层的民众最大限度的“接近司法”、“接近正义”。

关键词诉讼保险制度；法律援助；瓶颈

一、诉讼保险制度的发展

意大利法学家莫诺•卡佩莱蒂曾说道：“一种真正的现代司法制度的一种基本——也许是唯一的基本特征，必须是司法有效地而不仅仅是在理论上对所有人的可接近性。”①这句话的意思是，司法实践活动对社会上的每一个公民而言都应该是“触手可及”的，每一个人都应该具有用法律来维护自身权利的条件。法治国家中，人民之间的各类关系都需要用法律来调整与支配，各类纠纷需要用法律来解决。因此，要保证所有民众有条件用法律来保护自己的合法权利，既请求法院裁判的权利是享受宪法中所确定的基本权利实现的一个必要条件。换句话说，能接近司法才能接近正义。诉讼保险（legalexpenseinsurance）是指投保人通过购买一个险种（诉讼险），在自己与他人发生民事诉讼时由保险公司通过理赔方式向投保人支付费用的一项制度。②诉讼保险制度1887年最先在法国建立，由当时的“医疗纠纷基金”转变成型。当时，有组织召集一天愿意出一个“苏”的法国公民建立医疗救助基金，如果组织里的某成员发生医疗纠纷，会从“公共基金”拨出一定费用向该成员提供法律帮助。其后，诉讼保险制度的真正发展期是从它成为机动车附加险开始。赛车比赛一直是欧洲一项很受欢迎的体育竞赛，也是个高风险运动，往往会导致赛车选手与保险公司之间出现复杂的法律纠纷。1917年，为了解决这一问题一家保险的公司仅限于机动车制定出了诉讼保险，其后这一保险业务扩展到了商务、海事、家庭、知识产权、劳动关系等多个领域。最终，诉讼保险制度获得了西方其他国家普遍欢迎，并迅猛地在欧洲各国普遍建立，包括德国、瑞典、丹麦、比利时、荷兰、瑞士、奥地利等。

二、我国法律援助工作中的实际困难

法律援助制度是国家司法制度运行的各个环节和各个层次上，对经济困难或者其他因素而难以通过一般意义上的法律救济手段保障自身权利的社会弱者，减免收费，提供法律帮助的一项法律保障制度。法治国家的一个标准是，让每一位社会中的权利受侵犯者有条件通过诉讼程序保护自身的权益。犹如，在中央政法工作会议中提到的一样：“决不允许让普通群众打不起官司”。为此，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅制定了《关于完善法律援助制度的意见》，今年2月27日,司法部、财政部联合出台了《关于律师开展法律援助工作的意见》，这些行政规章都在要求扩大法律援助范围、提高办案质量、保障法律援助和加强法律援助队伍。

（一）政府对法律援助工作的经费短缺

为完成《关于完善法律援助制度的意见》和《关于律师开展法律援助工作的意见》中所提到的任务，最重要的基础条件是经费支持。根据司法部最新的信息：“2013年到2016年年底，全国办理的法律援助案件已经超过了500万件。”③“徒法不足以自行”，实施法律援助需要必要的人员、经费与基础设施，虽然国家每年都在增加针对法律援助的财政经费，但是仍然满足不了社会的需求，尤其在偏远贫民地区，地方财政对法律援助的经费支持几乎是零。当有限的政府财政收入按照重要性等级分别用在经济发展、社会维稳与安全、科教文卫事业、社会管理公共服务等各类工作的同时，还要求政府向诸多社会救济工作之一的法律援助划拨比它预算更多的经费，对大多数政府来讲是难以做到的，政府部门也是有心无力的。所以，法律援助经费的紧张性是从它“出生”以来一直无法克服的一个困难，这一困难直接引出受援人员范围狭窄、律师积极性不高、案件质量较低等一系列附属问题。

（二）受援人员划分简单，范围狭窄

《法律援助条例》第十三条规定：“公民经济困难标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展和法律援助事业的需要规定。”因此，左右一个地区法律援助人员范围的因素是省、自治区、直辖市自行规定的“经济困难”标准。目前，绝大多数地区将群众“低保线”作为法律援助的经济困难标准，并对老年人、残疾人、未成年人等特殊人群适当放宽经济困难标准。虽然这一做法直观、简单、具有操作性，但是这一做法存在一个弊端，即缩小了本应该享受法律援助的人员范围。最低生活保障制度是1999年10月1日起实施的《城市居民最低生活保障条例》所确定的，根据该条例第一条的规定，最低生活保障制度本质是保障城市居民的基本生存权利，同公民生存权相关。而法律援助的本质则是保障无力从法律服务市场上购买法律服务的公民的合法权益，意在保障这部分公民实现公平和正义的权利，同法律的公平、正义、平等等价值追求相关。很明显，法律援助要帮助的“经济困难”标准应该比“低保线”标准高，因此提高“经济困难”的标准线，拓宽法律援助对象范围是当前法律援助事业进一步发展的现实困难。

（三）律师对法律援助案件积极性不高

法律援助案件费的偏低是律师积极性不高，案件质量偏低的主要原因。《法律援助条例》第三条明确规定：“法律援助是政府的责任”，律师、法律服务工作者负有法律援助义务不能等同于法律援助就是他们的责任，他们负有按照政府法律援助机构的指派提供具体的法律服务的义务，即律师和法律服务工作者是法律援助的服务实施主体而非责任主体。但以往，法律援助大都是律师和法律服务工作者在自掏腰包进行，即“政府援助，律师买单”。以新疆克拉玛依市律师办一件法律援助案件为例。案件的平均成本为1000元（包括办公、房租、吃用、交通、通讯、各类税费、三险五金等），但法律援助中心仅能补助每件案子500元。办案期间，不包括交通费等其它各项费用，仅仅到工商、税务、房管等部门调查取证就要遇到种类繁多的收费项目，查阅一下材料收费100元，取走一页材料要80元，盖一个图章要10元等。近年来，律师和法律服务工作者通过各种途径为贫弱群体提供法律援助，但现在他们已走向社会，走向市场，他们性质从国家法律工作者转为社会提供法律服务的社会工作者，国家不再负担他们的工资、保险、福利等。因此，要求他们以有限的精力无偿服务是不合理的。

三、个人诉讼保险及其功能

2015年6月，新疆克拉玛依市政府和平安产险新疆分公司在克拉玛依举行“个人诉讼保险”首个试点城市推介会，从此，我国诉讼保险制度从无进入了试点期。考虑到诉讼保险制度是从国外移植，是否能适应本国的特点还需慎重，初期阶段以民事诉讼为主，再逐渐向刑事与行政诉讼拓展。个人诉讼保险产品内容是每人每年交付100元购买一份保险，每一案件最高理赔额为1万元，每年最高理赔额为5万元，买保险的人无论是被告还是原告，由保险公司通过理赔方式支付诉讼过程中所发生的法院诉讼费、律师费、司法鉴定费、法院执行费等费用，从而减少和降低诉讼给被保险人带来的诉讼风险和诉讼成本。

（一）减轻政府的财政压力

众所周知，法律援助是一项由国家和政府承担的一项社会，尤其是法治国家，政府必须要承担的一项社会责任。当今世界，无论经济实力有多雄厚依然存在法律援助上的经费不足的问题，进而对受援对象制定严格的限定。但是，除了法律上规定的有资格享受免费法律援助的少数人以外，我国还存在大批中等经济收入的诉讼人群，他们向国家纳税但是无法从法律援助政策中收益，也无法支付诉讼费用，是真正的“权利贫困者”，单一依靠国家财政根本解决不了这一社会问题。因此，诉讼保险制度能向经济收入中下等家庭提供一个接近诉讼的平台，又能在一定程度上缓解国家因实施法律援助而产生的财政压力。

（二）解决受援人员范围狭窄问题

法律有一个致命的弱点那就是它的滞后性。当社会中出现了某一类新问题，我们缺少解决问题的有效对策，等此现象发酵到鼎盛时期时，立法机关通过充分分析问题原因，找出解决方法之后才会出台相关的法律规定。因此，法律援助受援范围的狭窄问题单独依靠国家立法难以得到及时和有效的解决，即使现在出台一项法律或者司法解释要求扩大受援人员范围，但随着时间的推移受援人员范围问题又会回到舞台上。诉讼保险制度可以从根本上解决了这个问题。依靠较少的投入，社会中的任何一个成员，不仅是自然人还有一些法人同样可以得到这份优惠。例如，福利院、孤儿院、敬老院、福利工厂等社会公共福利事业单位和民政部门主管的社会福利企业也可以申请法律援助，受援人员范围狭窄问题可以得到根本性解决。

（三）加强律师积极性，提高办案质量

根据《自治区财政厅、司法厅新财行[2006]1号关于印发<新疆维吾尔自治区法律援助经费管理暂行办法>的通知》文件精神，法律援助案件民事、行政案件补贴是500元，刑事案件补贴增加100元，但是有了个人诉讼保险制度以后，保险公诉向律师支付费1000元，最终律师一件民事法律援助案件可获得1500元收入。“民以食为天”律师作为社会法律事业强有力的推动者，凭借自己的诉讼案件获得报酬，养家糊口。自个人诉讼保险制度在克拉玛依实施以后，有的律师为了生存发展，有的为了业务锻炼，对法律援助案件的热情有了较大增加，服务质量有所提高，案件质量也有所提升。

（四）保证公民接近正义，推动建设法治社会的步伐

受传统封建文化的影响，中国民众的法律意识普遍不高，遇到纠纷往往是“不行法”，而法治社会中，解决各类纠纷的最终途径是法院的裁决。换而言之，我们民事诉讼制度是国家给予公民的一项救治制度，若老百姓无法接近法院、无法接近诉讼程序，则他们根深蒂固的“不信法”观念就无法改变，结果我们从中央到地方憧憬的“中国特色社会主义法治社会”将会成为镜花水月。个人诉讼保险制度使诉讼的风险转交给社会，降低和减少诉讼所带来的费用风险，最大限度的保障了投保人的经济利益。同时，降低了人们接近法院的门槛，老百姓学会用法律解决问题，在一定程度上消除了社会中的不稳定因素，推动了建立和谐社会、安全社会、法治社会的步伐。

作者：阿地拉·阿不都力米提