龙港标本 第15期

从温州市区向南78公里,即来到苍南县龙港镇。

龙港大道两侧,成片的工业园区、随处可见的银行网点、星级宾馆和鳞次栉比的高层住宅区,依次映入眼帘。高档住宅、别墅的广告炫富又煽情。楼堂馆所、酒肆商场,应接不暇。

此情此景,与中国任何一个城市并无二致。

但进入龙港镇中心,又是另外一番情景:高峰期的各个方向的路口,红绿灯难以奏效。私家车、出租车、人力三轮车、公交车、货车和行人汇集。交警、协警逐一疏导,车流人流只能缓缓而行。

眼前的一切,又提醒人们,虽然龙港下辖近40万人口,拥有189条街道,在行政格局上,依然只是个镇。

2010年6月底,国务院五名参事赴温州,专题调研温州市龙港镇等五个经济强镇的“扩权”改革进展。“强镇扩权”,其核心便是向人口和经济总量达到一定规模的“强镇”下放财政、人事等县一级权力。

据一位参加6月底参事调研座谈会的人士称,会上县级财政、土地、规划等部门都力陈此次改革的难度颇大。一位参事也坦言,在不突破当下行政体制、财税分配体制的前提下,“强镇扩权”不过是 “权宜之计”。

然而,强镇走向城市的步伐不会停止。几乎与参事调研同时,龙港镇已开始编制新一轮十年城市规划。

回首龙港过去20余年的发展历程,兴于放权,困于扩权,个中矛盾,堪称中国式城镇化的一个鲜活样本。

农民造城

带着对城市生活的向往,这些农民在龙港造城的过程中迸发出巨大的激情

龙港所在的温州南部苍南县,在地理区位上可谓“温州的温州”。

改革开放之前,温州作为海防前线,国家投资极少。此外,在上世纪80年代高速公路、铁路尚未修建之时,多山的温州地理位置极为不便,当时从杭州到温州需车行十几个小时。温州人自我揶揄的话是,“三面环山、一面朝海,只有‘死’路一条”(温州话中“水”和“死”同音)。

温州南部的几个县,更集中体现了国家投资少、区位劣势明显等特点。

苍南县在1981年3月由原平阳县沿鳌江一拆为二而来。县政府所在地灵溪镇属于山区,发展空间较小。时至今日,每到雨季,灵溪镇还经常由于排水不畅而出现内涝。因此,苍南县设立之初,县政府就考虑在鳌江边的方岩下至下埠一带,建立县域的经济中心。此地就是后来的龙港镇。

龙港镇对岸的鳌江镇,在分县之前就是整个平阳县的物资集散中心。龙港建设之初,也是以鳌江镇为样本,以鳌江水系为依托建立港口,并完成了 “三通一平”等基础建设。根据1982年的《龙江港区总体规划》,当时苍南县给龙港的定位,便是苍南港口以及全县物资集散中心。当时县里为龙港规划的人口发展规模是,近期1.2万人,远期1.9万人。

温州市委党校朱康对介绍说,在龙港建镇之初,苍南县政府采取了一系列措施,吸引周边乡镇居民到龙港定居,如召开物资交流会,提倡和鼓励个人建房等,但效果不彰,人气依旧不旺。

直至1984年中央1号文件公布,允许农民自理口粮到集镇落户,打通了龙港农民造城的政策通道。苍南县政府于1984年2月向温州市和浙江省提交报告,要求允许务工、经商、从事服务行业的农民自理口粮――即不纳入国家的粮油供应体系――到龙港镇、灵溪镇落户。

实际上,早在龙港建立之前,其周边的工业化便已萌动。

龙港所处的苍南县江南片区历来人多地少,上世纪70年代末时人均耕地就不到半亩。迫于现实,当地农民只能自谋发展。当时的金乡、钱库、宜山各镇,分别产生了以家庭工业为主的特色产业。如金乡人发现,1977年全国恢复高考后,各高校急需校徽、饭菜票。金乡人抓住此机遇,逐渐形成了铝制标牌、硬塑料片的产业群落。

至龙港建镇时,整个苍南县共拥有6500个万元户,其中6000多人都在上述三镇。自理口粮入城的政策一出,这些先行富裕起来的农民便涌入龙港,就此构成了龙港人的主体,自然而然地,他们的产业也转移到了龙港。

这些富裕起来的农民,基本都已脱离了农业生产,户籍上的农民身份,对他们来说,只意味着束缚。带着对城市生活的向往,这些农民在龙港造城的过程中迸发出巨大的创造激情。

多年以后,回顾当年为何义无反顾地进城,第一代龙港人的回答很朴实――“当了城里人,就能娶城里媳妇”“为了孩子能得到更好的教育”“羡慕城里人的生活”“做城里人不受歧视”……

但是理想与现实永远都存在差距,虽然“自理口粮”进城落户,这些早已不种地的农民却无法成为真正的城市人,医疗、养老、住房等公共物品,当时均与城市里的“单位”挂钩,与他们无缘。按照原龙港镇镇委书记陈定模的描述,这些农民不过就是从“三等公民”升格成了“二等公民”。

“房地产开发”

12年间,龙港新城建设共投入资金12亿多元,其中90%是通过土地有偿使用筹措

人气渐渐聚集,资金却成为棘手问题。当时,整个苍南县的全部财政收入只有0.28亿元,而龙港镇的开办费仅8000元。1984年6月,陈定模上任龙港镇委书记,他的应对之法是,将龙港镇土地按照地段优劣,分为若干区域,向进城的农民出售土地使用权,允许其造房,售地所得名为“公共设施费”,并许诺只要在龙港买地,即可得到城镇户口。

于是,短短10天时间,就有2000多个农户和700多名干部职工前来龙港申请落户。

虽然进了城,但农民们还是习惯地把买下的土地称为“宅基地”,并很快在各家的“宅基地”上动手建房。据朱康对研究材料记载:一时间,龙港镇成了一个规模空前的工地。1985年,全镇有3000多间楼房同时在兴建,来自各地的37支工程队忙碌在各个施工现场,4000多个木匠、泥水匠,2000多名杂工,加上建房的主人,每天工地上有1万余人。

至1986年年底,龙港建成房屋总面积达102万平方米,一座农民白手建造的“城市”平地而起。而龙港镇政府一年收到的“公共设施费”约1000万元,基本解决了龙港初期基础建设所需的资金。

但这一“卖地”的做法,在当时是对政策法规的极大突破。陈定模的回应是:“改革就是对现有法律法规的突破,不突破怎么可能改革?”

事实上,陈定模的大胆做法的确引起了温州政界的震惊。以至于当时的市委书记袁方烈也为此召集会议让陈定模“汇报工作”。所幸,陈定模除了“卖地”之外,还在镇垦开荒。袁方烈最后的结论是,陈定模开的荒比卖的土地还多,正是这一结论让陈定模最终解围。

1985年,当时的国务院总理到温州视察。袁方烈着急想要汇报金涌铁路的进展,总理对此却不感兴趣,直言要听龙港的情况汇报。袁为此犯难,只好带着他坐轮渡到龙港,由基层干部汇报。陈定模谈完之后,总理的脸色很好,说:“你们这不就是房地产开发吗?”

这是所有温州人第一次听到“房地产”这个词。而陈定模的做法亦可谓龙港最早的扩权尝试。

在此后的12年间,龙港新城建设共投入资金12亿多元,其中90%是通过土地有偿使用筹措。

原始“房地产开发”给龙港镇带来了收入,但却并不足以支撑政府提供所有的公共服务。这时,市场发挥了巨大的作用。比如教育,早在上世纪90年代,龙港镇的教育便以民办为主。当时的一位居委会干部钱爱玲发现,建镇初期,农民进城以后孩子没人看管,就创办了全国第一所私人幼儿园,并且任园长。而在当时,龙港各种审批手续几乎没有,钱的幼儿园只是经过了所在居委会主任的同意,就开园营业。

农民进城之后,普遍需要补习文化,因此各种补习班很快也建立起来,尤以女性参加为多。其中最受欢迎的课程,是美容院为扩大知名度、培养客源而免费提供的化妆课。

另一类公共物品,则以政府向市场购买为主,如向清洁公司购买道路保洁服务等。至1990年,龙港镇区人口已增至4.8万人,远远超出当年苍南县为龙港做出的远期规划。

扩权冲动

龙港的政、商两界从上世纪90年代初就开始谋求行政机构的升格,以获匹配的管理权限

接下来的几年,龙港扩张速度不减。至1994年,龙港镇人口已达13万,工农业总产值5亿元。设镇之初的鳌江流域经济中心目标已经达到。但面对这样的人口和经济规模,镇级行政管理捉襟见肘。“小马拉大车”问题在当日便已经显现。

龙港的交通管理困境是一个最显而易见的例子,按照现行规定,镇一级只能设立交警中队。目前,龙港交警中队中有执法权的民警为12人,除了内勤,单班能上路执勤的警察仅6人至7人。但他们面对的,是全镇2万余辆汽车,其执法效果如何,可想而知。

另一种问题被称为“看得见、管不着”,如龙港镇坐落于鳌江岸边,居民、工厂将垃圾、废水倒入河道,镇政府对此则无能为力,因为水资源保护属于县级环保局和水利局职权。前者未在镇中设立分局,镇政府因此并无执法权。这也是上世纪90年代之后,龙港的环境趋于恶化的原因之一。

为改变现状,龙港的政、商两界从上世纪90年代初就开始谋求行政机构的升格,以获匹配的管理权限。

1996年,以陈定模等离退休干部居前台出力,企业家居幕后出资的“龙港建市促进会”成立。该协会从龙港各个企业、村委会筹集了30多万元资金作为活动经费,以龙港与对岸鳌江镇合并组建副地级城市为活动目标。该协会组织了张贴标语、集体上访等行动,甚至还准备上街游行。很快,在当时的温州市领导的直接干预下,这个协会解散。

当年的龙港首富万崇钿曾感慨,“农民创造了龙港城,但农民不能决定龙港的政府体制。”

放权

那是镇级政府拥有管理权力最多、运作也最宽松的黄金时期

1992年,龙港被温州市定位为城乡一体化发展实验区,这可视为龙港的又一次扩权尝试。实验区对龙港镇政府的机构设置进行了城市化的改造,由原来针对农业格局的七站八所,过渡到与城市相对应的分局设置。

彼时,中国行政体系中,条和块的区分、冲突并不明显,县几个主要部门都在龙港镇设立了分局,如公安、工商、土地和税务等。当时土地和规划尚未分家,因此在镇里是一个规土分局,而且由分管城建的副镇长兼任分局局长。

当年任常务副镇长的汤宝林回忆,针对龙港镇内的事务,镇政府办公会基本解决了一切问题,定下的就是最终决议,拿到县里去,由分管副县长无责任签字。也就是说,镇里做的决定,只需到县里进行备案。

这种做法简化了政府的行政审批手续。当时在镇工商分局工作的傅小平说,他所负责的个体户审批都是当天完成,营业执照当天发放,效率很高。他会定期把审批表格送到县工商局备案,完成盖章备案的程序。

城乡一体化实验区的另一项措施,是将龙港镇列为“市级计划单列镇”,最主要的是工业、商业用地指标单列。

现任镇委委员金珍敏记得,上世纪90年代初所有的土地使用指标文件中,涉及苍南县的都是列出一个整体数字,之后括号内注明龙港,再单列一个数字,一般占整个苍南的三分之一至一半。这意味着龙港的用地不必考虑在整个苍南县平衡,而可以单独完成。

盖章备案和土地计划单列,意味着县级的事权已大大下放至镇,而且副镇长兼任分局局长,局长以下公务员的考核、任免由镇政府决定,这意味着人事权的下放。1992年,龙港镇并入周围4个乡,规模从7.2平方公里增至58平方公里,其发展空间也因此进一步扩张。

1996年,以当时的国家体改委牵头,中央11个部委联合印发《小城镇综合改革试点指导意见》,在全国选择57个镇作为改革试点,龙港名列其中。1997年1月,全国小城镇综合改革试点工作会议也选在龙港召开。

此次改革,实质是将1992年已经下放的人权、财权、事权固化,并设立了镇一级金库,建立起镇级的财政预决算制度。

另一个突破,是从上世纪90年代中期开始,镇委书记兼任县委常委,参与苍南县的决策。此“高配”虽然未被文件固化,但也逐渐形成了惯例,以便于镇委书记使用人事权力。

时任龙港镇长黄宗克回忆说,这一次改革,是彻底将龙港针对农业的政府设置改为城市功能,七站八所体制从此结束。他与县委进行艰苦谈判之后,确定了镇、县两级财政按基数缴纳,超基数收入留解比例为二八分成,即80%留归镇级使用;镇级土地出让金的90%留于龙港镇。

“各个行政事业单位的资金收支全部由镇财政掌握。”多位县、镇官员受访时慨叹,那是镇级政府拥有管理权力最多、运作也最宽松的黄金时期。

收权

小城镇的权限都在“上面”,无论哪任县委书记,都要考虑自己的收入

权、利的重新分配注定矛盾重重,在现有体制下的县、镇之间一贯的条块分割难以理顺。

黄宗克也承认,那轮改革当时轰轰烈烈,其全部效力只是一份县委、县政府联合现场办公会议纪要,而且这份会议纪要上也写明,改革以三年为限进行试验。果然,三年后黄宗克再次打报告要求继续该体制改革,就不再有回音。此前下放的县级权限被逐渐收回,镇金库也成了只有外壳没有储备的空架子。

权力被上收的一大原因,是上世纪90年代起,中国各项行政法律逐渐完善。县级单位一般被列为垂直部门最低层的执法主体,县以下政府单位仅为县的派出机构,如发生行政诉讼,镇级分局连应诉资格也不具备。县级部门的权力下放仅被文件规定,不受法律体系固化,人为修改,出现反复的可能性很大。

与《财经》记者交流的苍南、龙港官员认为,21世纪初县领导易人,对小城镇改革的思路趋于保守,也是权力上收的一大原因。

另一重要原因,是1994年中国分税制改革之后,地方政府财权被上收。据苍南县发展和改革局局长李上清计算,县级可支配财政约为全部收入的四分之一。在这种情况下,本级财政留成不敷支出,于是各级地方政府逐渐把土地出让金作为本级政府的主要收入来源。李上清本人曾任职龙港镇副镇长,对龙港的困境和发展潜力非常清楚。他也坦承,作为县里的领导,面对的不仅仅是龙港一个强镇,另有35个乡镇,其中还有相当比例的乡镇欠发达。“因此从县里的角度来看,必须得考虑全县的平衡问题。”

比如教育问题,龙港自建镇之初,教育即为属地管理。苍南县要考虑全县教育资源的平衡,就于21世纪初将教育附加费等专项资金调回县里,统一调拨。

在国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来,龙港被收权,关键还在于县与镇之间的利益分配问题:“小城镇的权限都在上面,无论哪任县委书记,都要考虑自己的收入,本来龙港收入占县的一半,就是个城市的规模。上世纪80年代的时候财政盘子还不大,现在一刀切下去,几个亿几十亿就没有了。因为涉及特别明显的利益关系,所以上级政府不愿意改革。”

2001年,前任副镇长汤宝林回龙港担任镇长,以“倒退”“复辟”形容当时龙港镇政府的权力状况。而镇级政府面对的“小马拉大车”问题,“看得见、管不着”问题日趋恶化。

强镇何处去?

一个70万人的镇,你能说它不是一个城市吗?

2007年,汤宝林升任龙港镇委书记,这时的龙港,面积扩大到83平方公里,户籍人口加流动人口近40万人。人口规模足以与一个中等城市匹敌,而经济总量已超过同为温州地区的洞头、泰顺、文成三县总和。“但人家都是县的编制,四套班子齐全。我这里还是一个镇,每个分局七八条枪,怎么管?”汤宝林说。

此时,城市化中的环境污染、安全生产、违章建筑、食品卫生等问题,无不在龙港变得矛盾尖锐。而这些工作大都属于垂直部门,一方面人手奇缺,另一方面镇政府协调起来颇为困难。极端情况下,汤宝林只能动用龙港镇电视台,以舆论监督方式推动工作。

2008年年底,浙江再次启动强镇扩权。2009年6月底,温州出台《关于推进强镇扩权改革的意见》,其中首度明确,此次强镇扩权,党政一把手将实现“高配”,即试点镇根据工作需要,镇委书记可进所在县委常委;同时,镇长明确为副县长级。此举措一度被视为此轮强镇扩权的亮点。

同时,温州市委、市政府公布市级强镇扩权改革第一批试点镇。龙港、鳌江、塘厦、瓯北、柳市等五镇入选。各县市在用地指标、财政分成、项目支持、扩大派驻强镇职能部门权限等方面获得政策支持。

几经协调,龙港的强镇扩权方案于2009年年底完成,龙港要求下放的100余项事权,最终仅被批准49项。此次改革,可谓是十年前小城镇综合改革有限翻版。不同的是,龙港将单设交警大队,并建立房管分局、环保分局和司法分局。镇一级分局局长将兼任县局副局长。

对于这一做法,温州市发改委综合体改处副处长胡明送对《财经》记者表示,“此次放权不是放给政府,而是放给部门,所以说它是县部门的延伸。”在此种思路下,此轮“扩权”能走多远,殊难预料。而在苍南县,已有局领导放出话来,说龙港要是管得不好,或者出问题,权力随时是可以收回的。

但此次改革方案中,亦不乏新的尝试,比如,方案提出了建立龙港镇综合管理执法大队、行政审批服务中心、土地储备中心和公共资源交易中心。尤其是后两个中心,如果发挥作用,将使龙港镇的发展规划、土地出让、交易使用的实际权力下放到镇里。

然而,时至2010年7月,“强镇扩权”启动已经大半年了,上述两个中心却未在龙港建立。苍南县的解释是,从1996年小城镇综合改革起,至今各项改革的原则之一就是不能扩大编制。如建立镇级平台,则必须从规划、土地各县级部门抽调人手入龙港,而且要有独挡一面的综合实力,对于县级各部门来说难度非常大。县规划建设局局长说,整个苍南的规划建设人才只有一套,无论如何都难以再分出一套人马给龙港。

2010年2月22日,温州市委书记邵占维在一次座谈会上首提“镇级市”概念,并表示将着力解决强镇责大权小的突出问题,努力把包括龙港在内的五个试点强镇建设成为“镇级市”。

但所谓“镇级市”,在汤宝林看来不过是个“昵称”,在现有的行政体制束缚下,龙港的惟一选择只能在镇的功能上继续推进城市管理,比如在规划上按照城市的规模进行设计,而不可能突破当下的行政治理框架。

相比于“强镇扩权”的有限推进,21世纪初开始,温州市的各项规划中,都把龙港定位于鳌江地区的中心,龙港也正制订新的十年规划。按照龙港镇长王忠秀预测,至2020年多项规划执行完毕时,龙港镇将拥有70万人口。

“一个70万人的镇,你能说它不是一个城市吗?”王忠秀说。