完善非煤矿山安全生产许可证工作

非煤矿山安全生产许可证制度，对严格规范非煤矿山企业安全生产条件，发挥了极其重要的作用。但在实施过程中，也出现了一些不够明确细化、不够清楚及时的问题，影响了许可证工作的成效。

当前，结合安全生产领域放管结合、加强服务的趋势，应深入研究非煤矿山许可证工作中存在的突出问题，把取消下放行政审批事项与严把安全关相结合，切实做到简政放权、便企利民。

许可证工作基本情况

2004年1月，《安全生产许可证条例》公布施行，提出“对矿山企业实行安全生产许可制度”。同年5月17日，原国家安全生产监督管理局公布《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》，正式启动非煤矿山安全生产许可证工作。

2009年6月，国家安全监管总局以20号令形式，公布了新修订的《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》（以下简称“20号令”），同年12月，国家安全监管总局印发《关于非煤矿矿山企业安全生产许可证申请书等10种文书格式的通知》（以下简称《文书格式》），规定了申请书、审查书等文书格式。20号令和《文书格式》是非煤矿山安全生产许可证工作的具体指南。

20号令提出“两级发证”原则，只有国家安全监管总局和省级安监局，能够颁发非煤矿山安全生产许可证。强调所称非煤矿矿山企业，包括金属非金属矿山企业及其尾矿库、地质勘探单位、采掘施工企业、石油天然气企业。

20号令对两种情况进行了明确，一是危险性较小的地热、温泉、矿泉水、卤水、砖瓦用粘土等资源开采活动的安全生产许可，由省级安全生产许可证颁发管理机关决定；二是同时开采煤炭与金属非金属矿产资源且以煤炭、煤层气为主采矿种的煤系矿山企业，应当申请领取煤矿企业安全生产许可证，不再申请领取非煤矿矿山企业安全生产许可证。

其后有一次范围调整，国家安全监管总局2014年7月印发《关于明确石油天然气长输管道安全监管有关事宜的通知》，将“油气管道安全监管纳入危险化学品安全监管范畴”，陆上石油天然气长输管道不再属于非煤矿山安全生产许可对象。

非煤矿山安全生产许可证实施12年来，社会各界认知度较高。各级安全监管部门克服企业数量多、安全基础薄弱等困难，明确和细化各项安全条件和要求，使非煤矿山企业达到安全生产规范和技术要求，有效防止和减少了生产安全事故的发生，许可证工作越来越规范。取证企业数量最多时接近10万家，2014年底为5.4万余家。

许可证工作存在的问题

非煤矿山安全生产许可证实施12年来，也存在一些问题：

一是石油天然气行业安全许可对象不够细化和明确，各地标准不一致。20号令规定“石油天然气企业，是指从事石油和天然气勘探、开发生产、储运的单位”，《文书格式》的“填写说明”列出石油天然气企业的许可范围包括：陆上采油（气）、海上采油（气）、钻井、物探、测井、录井、井下作业、油建、管道储运、海油工程共10项。

而国家安全监管总局2012年3月给广东省安监局的复函，《关于石油天然气企业安全生产许可证有关问题的复函》提出“为石油天然气企业提供技术服务的企业，不需办理安全生产许可证”。因此，有的地方认为，钻井、作业等属于“技术服务”，而不属于“勘探、开发生产、储运”，不需办理许可证。另一个不够明确的概念是“油建”，有的地方将油建归入建筑施工，而不是非煤矿山行业。

二是对危险性较小的地热、温泉、矿泉水、卤水、砖瓦用粘土等资源开采活动的安全生产许可存在问题。20号令规定其由省级安全生产许可证颁发管理机关决定，有的地方理解为省级决定其是否许可，因此不少地方以省安监局的文件，取消了这几类企业的安全许可。

但20号令无权对是否许可作出规定，它只是操作层面的实施办法，因此由省局决定指的是，由省局对其许可证实施办法做出决定。其中广东省经国务院授权，于2012年取消了危险性较小的这几类企业的安全生产许可证审批，是合法的。

三是许可证工作下放或委托不规范。有的地方将许可证工作下放到市级安全监管部门，与20号令“两级发证”原则相违背，因此目前只能采取委托实施的方式。但缺乏委托实施的相关规定，各地在操作程序、审查标准上做法不一，有的调整较大，有的不尽合理。另一方面，市级安全监管部门受制于人员力量不足和专业素质偏弱，承接委托工作的能力还难以满足要求。

四是部分资质取消后相关政策不明。国务院2014年印发的《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号），取消了“矿山救护队资质认定”，但20号令要求生产规模较小可以不建立事故应急救援组织的矿山，应与邻近的矿山救护队或者其他应急救援组织签订救护协议。

国务院2015年2月印发的《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2015〕11号），取消了“矿山主要负责人和安全生产管理人员的安全资格认定”，但20号令要求提供主要负责人和安全生产管理人员安全资格证书复印件。

这两项资质取消后，有关要求如何处理，目前缺乏相关规定，有的地区寻找替代方案，容易出现变相审批。另外，由于应急救援协议内容不明确，相应监管措施不完善，许多矿山救护队在签订协议后，基本不对矿山企业进行应急救援培训，也未帮助企业建立应急救援制度和开展应急演练等。

五是部分企业持非煤矿山安全生产许可证开采或盗采煤炭资源。20号令规定以煤炭资源为主采矿种的矿山办理煤矿企业安全生产许可证，因此主采矿种不是煤炭的矿山，仍按照非煤矿山的要求进行管理。近年来，以非煤矿山企业名义开采共（伴）生煤炭资源或者盗采煤炭资源的情况屡见不鲜，并连续发生多起较大及重大安全生产事故，影响恶劣。

六是许可证颁发层次偏多。尤其对中央企业，向企业总部、分（子）公司、生产作业单位（独立生产系统）三个层次分别发证；对一般金属非金属矿山企业，向企业、独立生产系统分别发证。

但《安全生产许可证条例》明确许可对象是企业，对独立生产系统发证所指对象不确定。另一方面，层级较多的单位，若下级与非煤矿山直接相关的生产作业单位均已取证，同时上级单位不直接从事非煤矿山生产活动的，则给上级单位发证相当于给上级机关发证。尤其央企总部及其分（子）公司，对他们的许可证审核不涉及生产活动，作用不大。

七是许可证式样不统一，填写不规范。《安全生产许可证条例》提出“安全生产许可证由国务院安全生产监督管理部门规定统一的式样”，目前使用的式样是第3个版本，简洁明了，但各个版本都还有继续使用，包括原“国家安全生产监督管理局监制”的第1版。另外，各地区在许可证上填写的内容也有差别，除了20号令规定的5项内容和许可证编号、有效期、发证日期外，有的地区还在正副本正面打印了一些其他信息，不够严肃和规范。

八是许可证信息化建设滞后。20号令提出要将许可证信息录入“全国统一的非煤矿矿山企业安全生产许可证管理系统”，目前还没有实施，不能在网上查询取证单位名单。

改进许可证工作的建议

针对以上问题，要借助新《安全生产法》实施和国务院加强简政放权、放管结合的有利契机，加快推进《安全生产许可证条例》、20号令等法规、规章的修订工作，加强政策文件配套解读和细化，运用法治思维和法治方式，解决影响许可证工作的突出问题。

制定配套文件，细化明确有关概念和条件

要对陆上采油（气）、海上采油（气）、钻井、物探、测井、录井、井下作业、油建、管道储运、海油工程等10项许可范围逐项进行分解说明，提出更加细致具体的安全生产条件和要求，不能笼统和模糊化，造成各地区不同标准不同做法。

要明确这些许可范围都是和石油天然气生产直接相关的不同环节和步骤，专业要求高，安全风险大，是安全生产许可证规范的重点。

油建与建筑不能混为一谈，建筑主要指房屋、市政等土木工程、建筑工程；油建主要指和油田生产直接相关的工艺、管道、设备、设施的建设和改造，对跨越两个行业的企业，应分别办理许可证。“技术服务企业”主要指为以上10类企业提供技术支持，但不直接从事这10种作业活动的企业。

加大简政放权力度

要进一步精简许可证办理程序，制定全国统一的流程图，减少对企业管理资料的要求，缩短办理周期，加快信息系统建设，强化许可证信息受理公开、审核公开、结果公开。

许多地区实际上已经取消了对危险性较小的地热、温泉、矿泉水、卤水、砖瓦用粘土等资源开采活动的许可证审批工作，应结合实际情况，及时修订法规，取消这几类企业的安全生产许可。

要结合省安监局审批任务过重、大量委托市安监局实施的现状，调整“两级发证”为“三级发证”，将大量审批任务分解到各市局实施，并大力加强市局机构建设，提高对审批事项的承接能力。

对于许可证多层颁发，应确定“一个层次颁发”原则，发到企业的最下一级单位，上级机关均不发证（除非在取证单位之外还直接从事非煤矿山生产活动，但该情况只能算并列的取证单位，而不是上级机关取证）。

要针对每个独立生产系统分别审核资料和现场，对符合安全生产条件的，逐个给企业颁发许可证，因此一个企业可以具备多个许可证，每个许可证对应一个独立生产系统（如此则许可证数量和矿山数量有对应关系）。

要坚持许可证颁发的对象是企业，但许可范围要详细注明是哪个矿山从事哪种生产活动，这有利于解决对独立生产系统发证时所指对象不明的问题（因为该系统的名称往往只是习惯上的称呼，并非法律上存在的机构），也有利于加强暂扣、吊销许可证等执法实施（如以前对企业总部的许可证只能“发”，不能“扣”）。

抓好国务院文件的衔接落实

随着取消“矿山主要负责人和安全生产管理人员的安全资格认定”，那么办理许可证也要相应取消该项资料的要求，不能擅自搞变通。对于取消“矿山救护队资质认定”，应加快制定矿山救护队技术标准，确保救护队战斗力不下降，并制定应急救援协议文本格式，保障双方合法权益。在新的规范未出台之前，应尽量与之前已经具备资质的矿山救护队签订协议。

探索将与煤共（伴）生金属非金属矿山纳入煤矿安全许可范围

为进一步加强与煤共（伴）生矿山安全生产工作，2015年4月，国务院安委会办公室印发《关于进一步加强与煤共（伴）生金属非金属矿山安全生产工作的通知》，要求按照煤矿开采的相关法规、标准和有关规定对与煤共（伴）生矿山进行安全监管。将与煤共（伴）生金属非金属矿山纳入煤矿安全许可范围，可以避免以非煤矿山企业名义开采共（伴）生煤炭资源，有效防范煤矿常见事故的发生，合理可行。

加强许可证文本管理

要确保全国各地使用的安全生产许可证版面样式一致，淘汰过期失效的许可证版式。要出台填写规范，杜绝随意增加内容，确保全国非煤矿山安全生产许可证页面整洁、内容合规、许可明确、信息准确、用印规范。