村民安置房建设相关政策探析

内容摘要：城镇化建设过程中，安置房建设已成为制约征地拆迁工作进展的关键性因素之一，本文选取宜昌市新区建设中，集体土地征地拆迁任务量最重、村民安置房建设规模最大，同时涵盖前期政策研究、中期建设和后期安置等各个方面，最具代表性的点军区做为范本，对集体土地征迁安置房建设相关政策进行了一些分析和研究，指出了现行安置政策存在的一些显性和隐形的矛盾，分析了产生的原因和逻辑关系，对完善现行的安置房政策提出了对策建议和几条具体探索措施。

关键词：集体土地 村民安置房 安置 成本 产权

中图分类号：F301.0 文献标识码： A

随着宜昌市现代化特大城市建设步伐的加快，产生了大量征地拆迁，大量的农村集体土地转变为城市建设用地，农民赖以生存的土地被征收，传统生活方式被改变，出现了一个特殊群体——失地农民，大量失地农民的住房安置亟待解决，集体土地房屋拆迁补偿和安置工作日益成为各级政府需要面对的焦点和难点问题。与之对应的村民安置房政策如何制定、安置房如何规划、如何建设、如何分配成为制约和影响特大城市建设的一个关键性问题，研究我市城市化进程中的村民安置房建设问题，确保建设的良性发展，对拆迁安置工作的顺利开展、加快城市化的进程具有重要的现实意义。

一、村民安置房的基本含义及特性。

村民安置房，主要是指因城乡规划、土地开发等原因需要，对某区域内的集体土地上房屋进行拆迁安置，而由政府管理平台组织建设并专项用于征地拆迁安置的房屋。

拆根据相关法规及政策的规定，拆迁安置房屋一般分为两大类：一类是因重大市政工程动迁居民而建造的配套商品房或配购的房屋。另一类是因商业开发等因素进行拆迁，用地业主通过各种途径进行安置的房屋。因其安置对象是特定的拆迁安置户，该类房屋的买卖除受国家法律法规的规范之外，还受到当地政府地方性政策的约束。

村民安置房主要具有两大特性：首先，拆迁安置房是专为解决集体土地住宅拆迁安置问题而建设的不完全产权房，其建设管理事关拆迁安置补偿的公平合理及社会稳定；其次，拆迁安置房作为与普通商品房、定销商品房、经济适用房并存的一种住房保障供给方式，其建设及交易直接影响房地产市场走势。

二、点军区村民安置房建设现状及安置政策。

1、安置需求及现状。宜昌新区征迁范围共涉及点军区一乡两镇一街办，共24个村（居），计划征用集体土地总面积67800亩，涉及农业人口53212人，17401户，需拆除房屋10485栋（2013年度统计数据）。村民安置房建设项目共24个，设计建设总面积622.37万平方米，用地面积3303.76亩，总投资153.47亿元，估算总套数42300套。其中：已建成并入住小区2个，建筑面积5.9万平方米，可提供住房664套，在建项目6个，建筑面积103.8万平方米，总投资25.67亿元，可提供住房7327套，规划建设项目16个，建筑面积512.71万平方米，总投资136.7亿元，估算提供住房约34300套。

2、建设模式。目前，该区村民式安置房建设模主要有以下几种：（一）用地单位代建或共建，小杨家湾、西边冲与桥边滨河安置小区等主要采用与开发商合作共建模式，开发商与政府相关单位各自出资共同建设。（二）业主借资，政府主建。点军区目前安置房建设主要依赖业主借资，区安置办为业主建设。（三）区政府主建。点军区去年专门成立了“安置小区建设管理办公室”和“点军区城市建设发展有限公司”，负责安置小区集中代建工作。（四）BT代建。联棚大雁坝安置房项目实行BT模式，目前已开始建设。

3、安置政策。根据《点军区征地搬迁安置补偿办法》（点政发【2012】7号）文件的相关规定，该区集体土地房屋搬迁规划区内采取还建安置房和货币补偿两种方式进行，规划区外采取分散安置或集中还建安置；还建比例为确认面积1：1还建，每户最高不超过360平方米，购买基准价为560元，超过部分，20平方米以内实行综合成本价，21-40平方米内实行市场价。集中还建房建设综合成本价与安置房基准购买价之间的差价部分，由用地单位承担。

三、现行安置政策存在的矛盾

1、建设总量与实际安置需求的矛盾。

根据数据分析对比可以明显感到，点军区的村民安置房建设总量与需安置群众数量存在极大的不协调。全区已建成、在建和拟建村民安置房项目共计24个，建筑面积622.37万平方米，估算总房源42300套；同时，征迁土地67800亩集体土地上，需安置的农业人口53212人，17401户。基本上是每个村（居）有1个安置点，每户有2.5套房，每人1套房，人均安置房建筑面积达117平方米，安置房建设总量明显偏大。

2、用地需求与土地资源稀缺的矛盾。

建设现代化特大城市，其根本目的是通过加快城镇化水平，提高人民群众的生活水平，必然要进行大量的基础设施、公建项目建设，同时还要考虑安置房建设和村级发展用地，剩余的土地才能用于开发建设。按照一般标准来看，三者的比例大约为40%：15%：45%。在土地资源日趋稀缺、国家日益加强耕地保护的大背景下，各地建设用地指标极为紧缺，集约利用土地是大势所趋。据统计，在点军区已确定建设方案的15个安置房项目中，容积率在1.6左右的项目3个，2.0-2.8的项目6个，容积率在2.8-3之间的项目6个，应该说，土地集约利用率并不高，同时按照“四个先行”的原则，安置房建设用地指标必须优先保障，在用地指标总量一定的条件下，必然挤占了宝贵的建设用地指标，间接拉低了城市建设速度。

3、安置成本投入与财源紧缺的矛盾。

搬迁安置成本投入一般由以下几个部分构成：安置房建设成本，土地出让金以及搬迁户的搭住费用。安置房建设投入在前, 认购款缴纳在后, 政府必须事先投入，增量房资金只能在安置后才回收,大量的资金积压在实物房产上而不能变现，部分土地出让金不能一次性缴纳, 必须由政府予以垫支。据一般经验来看，征迁启动至安置房交房大概需要2-3年左右的周期，搬迁户在外搭住的费用也由政府买单。据测算，点军区安置房建筑成本价约2500元/平方米，减去每平方560元的回购费用，622.37万平方米安置房建设实际成本共需120.7亿元，搬迁户在外搭住费用为8元/平方米，按拆除房屋10485栋，每栋360平方米确权面积，搭住2年半计算，需支付搭住费用9亿元，两项相加，地方政府共需投入资金129.7亿元。同时，按照宜昌新区建设集体土地征迁包干价，点军区征迁集体土地67800亩，每亩22万元，总计149.16亿元，减去安置房建设资金，实际该区可用于征地搬迁资金仅20亿元，远远不够67800亩集体土地的征迁费用，作为一个年财政收入刚刚过亿的区级政府，仅靠政府财政单一途径投入显然无法满足。

4、入住率不高的矛盾。

根据测算，点军区622万平方米的村民安置房，分布在24个村（居），对应安置对象为53212人，17401户，减去同期该区域内外出务工人员6730人，区域内实际有日常住房需求的人数仅46482人，安置房的房源供应远远大于需求；同时大多数村民的安置点与生产区远离, 形成了居住区与生产区的空间错位，加之目前基础设施不足以及安置点配套设施不完善等原因, 相当一部分村民不愿意入住，从而导致安置房实际入住率与预期目标有明显差距，这种情况长期持续，必然形成“空城”、“鬼城”。

5、安置房产权交易政策矛盾。

根据现行相关政策，取得合法产权的征地拆迁安置房，满5 年并补缴土地出让金和享受优惠的有关税费后，可进入市场交易。目前，大量的征迁农民出于物质利益的考虑和现实生活压力，选择在未取得合法产权的前提下，私下签订协议，买卖交易安置房，根据《合同法》的相关规定，我国的不动产交易采取登记制度，买卖双方私下签订的安置房买卖协议并不受法律保护，埋下了相当大的法律隐患；大量的安置房私下交易，也冲击了当地正常的房地产交易市场，从而间接影响到城市建设质量和水平。同时预计在2到3年内，有相当数量的拆迁安置房签订合同或交付使用已超5 年或即将满5年，拆迁安置户要求安置房上市的呼声很高，如何满足征地拆迁安置房的上市诉求，将成为当前拆迁安置房后续管理中非常突出的焦点问题。

6、安置房品质与城市未来发展需要的矛盾。

集体土地拆迁安置户原来都是单门独户居住，具有浓厚的乡村聚落印迹，房屋拆迁集中安置后其居住方式发生了根本性变化，村民失去了土地，脱离了农业生产，获得了大量的物质财富，但传统生活观念的转变却极为缓慢，还保留着传统的邻里关系，物质财富的增长并未带来村民素质的提高，没有新的生产生活方式来引导其并融入到城市，市民化转化程度底，中青年村民的城乡二元性和社会边缘性日益凸显，村民安置点存在发展成为新的“城中村”的隐形风险。同时安置房建设出于节约成本的考虑，大多一个项目一个方案，风格不统一、建设无序，基础设施、商业配套不足等问题较突出，土地的开发强度不够，大量的土地被浪费，成为新一轮城市开发的障碍。

四、原理分析及调整思路

1、原理分析。

目前村民安置房建设的核心问题是建设总量过大，导致了后续的用地指标紧张、财政压力巨大、入住率不高、房产交易困难和城市未来发展等一系列问题，这构成了安置房中期建设和后期管理的逻辑关系。通过分析现行安置政策可以倒推安置房建设总量确定的逻辑关系为：根据现行政策设计，被拆迁户可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。集体土地住宅拆迁单位建筑面积货币补偿标准为，单位建筑面积的拆迁安置房成本价－单位建筑面积安置房建安价＋单位建筑面积的被拆迁房屋重置价结合成新评估价，与被拆迁房屋的实际市场价值差距较大；而城市住宅拆迁货币补偿主要以同类地段房地产市场交易价格进行评估补偿，补偿款与房地产市场交易价格基本一致，同一区域内，集体土地住宅拆迁货币补偿与城市住宅拆迁货币补偿标准悬殊较大。两者的根本区别在于，由于土地性质的不同，城市住宅拆迁货币补偿体现了被拆迁房屋的市场实际价值，而普通集体土地房屋拆迁补偿价背离了被拆迁房屋的市场实际价值，

在拆迁安置房可上市交易的政策预期下，拆迁户不仅集体性拒绝货币补偿，而且在产权调换面积与安置房户型面积无法整齐划一的情况下，必然选择超面积产权调换，从而导致了安置房需求总量的扩大。

进一步倒推可以发现，之所以普通集体土地住宅拆迁背离了被拆迁房屋的市场实际价值，其核心在于村民安置房的产权不明晰，居民安置房一般采取招拍挂程序，被安置户在取得房屋产权的情况下进行安置，房屋的补偿价值与实际价值相差不大，而村民安置房一般采取集体建设用地和国有划拨用地等方式取得土地使用权，少缴或未缴纳土地出让金，被安置户获得的房屋补偿价值与实际市场价值相差较大，背离了基本的价值规律，加大了被安置户的收益预期，从而增加了村民安置房安置需求总量。

2、思路调整。

通过上述分析可以看出，村民安置房建设规律的核心在于明晰村民安置房的产权，建立正确的集体土地征迁安置补偿逻辑，即：明晰产权、体现价值、控制总量、集约建设、提升品质、对等补偿。通过建立明晰的集体土地安置房产权制度，体现单位安置面积的补偿价值，根据价值进行对等补偿，降低建设总量，减少用地需求，降低资金投入，增加城市建设和开发用地，提升城市建设品位。

3、对策建议。

一是从制度设计的角度，体现安置房合理价值。制定合理的拆迁安置房上市交易补交土地出让金标准，降低村民安置房上市交易收益预期。从制度设计层面，调整集体土地住宅拆迁货币补偿标准，使单位建筑面积的货币补偿价款与拆迁安置房上市时单位建筑面积需补交的土地出让金及相关税费的总和与周边同类商品住宅的市场交易价格大体相当，正确引导拆迁户在拆迁安置补偿方式选择时摆脱产权调换的路径依赖，将超出居住需求的安置房需求量挤压出来，从根本上改变房屋拆迁安置需求失衡的局面。

二是从集约高效的角度，控制安置房建设成本。在优先保障拆迁安置房用地前提下，按照集约节约用地和“一调两宽两严”（调整、优化规划，放宽限高、放宽容积率，严控建筑密度、严保绿化率）的原则，改变过去以村组为单位进行安置房选点立项的方式，打破村组界限，以区级政府为平台，以大项目为龙头，实行大标段建设，通过统一规划、统一建设、统一安置、统一管理，加大单个安置房项目建设规模，减少安置房建设项目数量；按照“五个舍得”的理念，舍得拿优质的地块，舍得拿基础条件好的地块，舍得拿配套条件相对比较好的地块，舍得拿避免二次征收的地块，舍得拿城市总体规划中能用的地块，从地理位置、地块价值、未来预期等方面对安置房建设进行倾斜，提高安置房建设单位面积价值，减少安置房建设总量，集约高效利用土地；提倡建设高品质村民安置房，优先推进公共交通、生活配套、基础设施配套、商业配套等，降低拆迁村民安置房小区接入大市政配套的成本，提升安置房建设品位，进一步节约、集约利用土地，有效提高土地利用率，减少重复投资和二次征收，控制建设成本。

三是从尊重规律的角度，实行安置房等值补偿。在拆迁补偿过程中，严格按照“公平、公正、公开”的原则，明确拆迁补偿安置的操作细则和规程，准确界定被拆迁房屋合法建筑面积，科学制定集体土地房屋拆迁补偿标准，合理确定拆迁补偿和安置方式，实行市场化运作，对被拆迁房屋与安置房进行价值对等补偿，体现价值规律。

五、探索方向

目前，安置房建设的用地供地方式主要以集体建设用地、国有划拨土地为主，农村集体土地产权不清晰，使得农村集体土地不能够进行正常的市场交易，在农村集体土地上建设的安置房即俗称的“小产权房”同样不能交易流通，其隐患在前文已进行阐述；农村集体土地必须被征用转化为国有后才可以在土地市场上进行流转，国有划拨用地上的安置房交易受到地方政策的限制，一般有时间上的要求，同时还受到补缴土地出让金、办证确权等多个环节的制约，交易不规范。但是村民安置房上市交易存在现实的必然性和预期的可能性，因此，需从安置房建设用地性质这一根本环节入手加以探索，从根本上解决安置房交易问题。

1、由各区政府注资成立房地产开发公司，通过挂牌出让程序，取得土地使用权，统一规划、统一建设安置房后由区政府统一回购，按照一定的标准确定适当的限购价，提供给被安置对象集中安置。

2、安置房建设用地直接进入市场，土地出让收益按“同等地段、同等条件安置”原则进行货币化补偿。

3、适当提高安置房小区商业用房面积比例，提升小区品质，解决村级发展、就业和社区服务需求。