多目标政策背景下的四川阿坝藏族牧区城镇化建设分析

摘　要　近年来阿坝藏族牧区各级政府制定并实施了牧民定居行动计划、社会主义新牧区建设、生态保护、旅游业振兴等公共政策。基于对这些政策作用的梳理，本文认为：多目标政策背景下，应以牧民定居行动计划为基础，旅游业为导向，生态环境保护和文化保持为原则，推动阿坝藏族牧区城镇化建设。

关键词　藏族牧区　城镇化建设　公共政策

中图分类号：F127.7 文献标识码：A

0 简述

阿坝藏族牧区地处青藏高原东北部，位于四川省阿坝藏族羌族自治州西北部，区域范围包括松潘、壤塘、阿坝、若尔盖和红原五县。①近年来在各种政策的推动下，区域城镇化进程明显加快。人口城镇化即是城镇化最重要的内容之一，又是城镇化之基础。

由表1得知，阿坝藏族牧区农业人口城镇就业相对较少，城镇人口可近似等于非农业人口，则城镇化率约等于非农人口比重。以此可得，区域城镇化率约为16.81%，而阿坝州2010年城镇化率为31.3%，相当于只有全州水平的一半，城镇化水平很低。

1 阿坝藏族牧区与城镇化进程相关的政策

目前客观上对阿坝藏族牧区的城镇化产生较大影响的政策主要有：牧民定居行动计划、新牧区建设、生态环境保护、旅游振兴战略。

新牧区建设的称谓源自“新农村建设”，新牧区建设和新农村建设是一个概念的两种叫法。新农村建设在十一五规划中重点指出了五点内容：积极推进城乡统筹发展、推进现代农业建设、全面深化农村改革、大力发展农村公共事业、千方百计增加农民收入。在十二五规划中，新农村建设内容表述为：加快发展现代农业、拓宽农民增收渠道、改善农村生产生活条件、完善农村发展体制机制。

四川省藏区牧民定居行动计划始于2008年10日，该政策的目标是通过4年时间（即2008年~2012年），让四川省藏区的47万牧民，告别传统游牧生活，实现“家家有固定房、户户有新帐篷、村村有活动中心”。该行动计划主要包括三个方面的内容：（1）兴建藏区牧民定居点；（2）研究并发放新式帐篷；（3）配套建设活动中心以及其它相关基础设施。在2010年夏季的红原和若尔盖的走访调查中我们发现，新建的牧民新村大部分集中在城镇边缘，由于阿坝牧区的城镇规模普遍较小，这种新建的牧民新村直接扩大了城镇的规模，带来人口和空间的集聚。

四川阿坝州旅游资源丰富的州，旅游业堪称经济命脉。2011年阿坝州实现旅游收入达124亿元，当年的地区生产总值是168.48亿元。③5·12地震后的重建工作中，阿坝州将旅游业振兴作为产业恢复的标志性工程来抓，④制定了以旅游业为核心的产业政策，这种政策对基本无工业的牧区而言，影响力巨大。围绕旅游业，以交通基础设施为代表的基础设施建设火热，比如红原机场的兴建。

作为长江黄河上游的重要水源地，阿坝藏族牧区的生态保护对全国的可持续发展都有十分重要的意义。2010年9月1日开始施行的《阿坝藏族羌族自治州生态环境保护条例》是涉及阿坝藏族羌族自治州生态环境建设最为全面的政策。

2 多目标下的城镇化建设

首先，社会主义新牧区建设是一个统揽全局的政策体系，其目标是建成社会主义新牧区。新牧区建设是统筹农村大局的政策，它包含城镇化建设在内的多种目标。其次，牧民定居行动计划、现代化畜牧业、生态保护、城镇化发展、旅游振兴之间是相互关联的。它们在不同的方面推动了城镇化的进程。牧民定居行动直接转移了零散牧民到城镇定居。生态环境保护则直接涉及生态移民工程，生态移民工程则直接转移了生态脆弱区的牧民到城镇定居、畜牧业的现代化，尤其是设施养殖业，直接改变了畜牧业的生产方式，导致畜牧业对劳动力需求的依赖，于是产生了劳动力的溢出，旅游业的振兴则一方面吸引了大量的流动人口，另一个方面带动了诸多产业，尤其是劳动密集型服务的发展，吸引着现代牧业溢出的劳动力从农村走向城镇。伴随着这些政策逐渐得发挥作用，大量的劳动力从零散牧区走向集中的城镇，牧区的城镇化随着这种人口集中而快速推进。

旅游业对城镇化的推动作用巨大的。旅游业发展的第一步是交通改善，交通则奠定了城镇区域发展地位。旅游发展带动的餐饮、酒店、特色手工、民族文化等产业，为集中而来的人口提供了就业岗位。如表2，松潘是九寨沟环线的必经之地，在牧区5县中，城镇化水平最高。红原和若尔盖，处于大九环线上，城镇化水平居中。阿坝和壤塘两县，远离九寨沟环线，城镇化水平低。

生态环境保护与民族文化即是制约也是原动力。文化的保持、生态的保护是城镇可持续发展的前提保证，是一种制约力量。而良好的生态环境和独特的民族文化也是牧区产业发展，尤其是旅游业发展的基础，也是牧区城镇化的原动力。

总之，社会主义新牧区建设大于城镇化建设目标，城镇化建设应服从社会主义新牧区建设的目标，而生态环境保护是牧区发展旅游业内在需求，城镇化建设应服务社会主义新牧区建设，且必须保证环境友好。

3 结论

牧民定居行动计划、新牧区建设、现代牧业建设、旅游振兴战略，这些在阿坝藏族牧区普遍实施的政策客观上推动了阿坝藏族牧区城镇化的快速推进。由于这些政策本身的初衷并不全是城镇化建设，目标的不完全兼容性，导致多种政策同时实施中产生协调性问题。在目前的政策背景下，应以生态环境和民族文化的保护和保持为基本原则，保证牧民定居行动的实施质量。因地制宜，积极发展旅游业，解决好城镇新转移人口的生计问题。

注释

①　中央政府门户网站. 中国牧区、半农半牧区县、旗一览表[EB/OL].（2006- 0-14）[2012-03-01]. .