完善森林采伐限额管理制度的思考

摘要：以黔东南州为例,分析了森林采伐限额管理制度的利与弊,从公益林建设、商品林管理、主伐标准等方面提出了完善采伐限额管理制度的建议,促进林业可持续发展。

关键词：森林采伐限额；制度；思考

中图分类号：S7文献标识码：A文章编号：16749944(2011)04019403

1 引言

森林采伐限额是《森林法》确定的一项重要法律制度,是保持森林资源持续增长,防止森林资源过量消耗的重要手段。在黔东南州,自1987年执行国家规定的森林采伐限额制度以来,森林生态系统得以休养生息,森林资源得到有效保护,森林面积、森林覆盖率、活立木蓄积均较制度执行前有所提高,社会、经济、生态效益也明显提高。但同时应该看到,森林采伐限额制度也存在一些弊端,在一定程度上挫伤了群众参与林业的积极性。

2 黔东南州森林资源基本情况

黔东南苗族侗族自治州位于贵州省东南部,东邻湖南,南接广西,西与黔南自治州接壤,北与遵义、铜仁两地区相连，总面积30 337km2。境内呈东南低西北高的山原地貌,最高海拔雷公山2 178.8m,最低海拔黎平地坪137m,大部分地区海拔在500~1 100m之间。黔东南素有“宜林山国”,“杉木之乡”称誉,是全国南方重点集体林区之一。州境内群峰叠嶂,林木葱茏,被誉为“贵州高原上的翡翠”,是贵州省野生动植物资源最为丰富的地区。森林覆盖率达62.78%、森林面积190万hm2,活立木蓄积1.1亿m3。

州境内气候属亚热带季风湿润气候区,年平均气温14~18.5℃,无霜期265~337d,≥10°C的活动积温4 400~4 800℃,年均日照时数为1 000~1 300h,年均降水量1 300~1 600mm,相对温度78%~84%,夏无酷暑,冬无严寒,雨热同季；得天独厚的自然地理环境,孕育着世界同经纬度地区罕见的常绿阔叶林、常绿落叶混交林和针叶混交林。

黔东南州境内物种资源丰富,植物种类繁多,既分布有热带、亚热带区系植被,又有暖温带和温带区系植被,已成为多种植物区系成分交叉荟萃的场所。在我国植物区系划分的15个类型中,除中亚、地中海-西亚无分布外,其余13个分布式均有。全州已查明并鉴定出森林植物（未含地衣植物）302科1 038属3 259种,有国家Ⅰ级保护野生植物南方红豆杉(Taxus mairei)、红豆杉(Taxus Chinensis)、钟萼木(Bretschneidera sinensis)、异形玉叶金花(Mussaenda anomalu)等4种,Ⅱ级保护植物有秃杉(Taiwania flousiana)、鹅掌楸(Liriodendron chinense)、十齿花(Oipentodon sinicus)、香果树(Emmenopterys henryi)、半枫荷(Semiliquidamber catheyensis),马尾树(Rhoiptelea chiliantha)、水青树(Tetraceeeentron sinense)等34种。全州共有脊椎动物5纲31目104科557种；鸟纲,13目37科217种；哺乳纲,8目25科96种；鱼纲,5目22科130种；爬行纲,3目11科69种；两栖纲,2目9科45种；森林昆虫,16目153科1299种。有国家Ⅰ级保护野生动物云豹、豹、白颈长尾雉、蟒等分布。野生动植物资源丰富。境内有成片的马尾树、鹅掌楸和巨形秃杉分布,这在中亚地区实属罕见,特别是雷公山部级自然保护区重点保护植物秃杉和天然秃杉林,是国内自然分布仅存3个地方中面积最大、数量最多、保存较完好的一处,已成为中亚热带唯一的天然秃杉林研究基地。

3 森林采伐限额管理制度分析

解放初期,黔东南州森林覆盖率56%,有林地面积120万hm2,活立木蓄积56%。森林资源十分丰富,树林遮天蔽日,野生动植物种类繁多,经常有虎豹出没。当时,黔东南州下辖的榕江、黎平、锦屏等县均有民间打虎队。

建国之初,百业待兴,为支持国家基础设施建设,大兴土木,森林遭到大量砍伐。至1985年,黔东南州在林木长期遭到掠夺式采伐,林地大量流失,野生动植物生存环境遭到严重破坏的情况下,资源总量连年锐减,森林覆盖率、活立木蓄积不及解放初的一半（表1）。这引起了原林业部的高度重视,及时制定了森林采伐限额制度,并于1987年开始实施。自1987年以来,黔东南州严格执行森林采伐限额制度,坚持凭证采伐,各年度均没有突破年森林采伐限额和年度木材生产计划。森林采伐限额制度的执行,有效地遏制了森林滥砍滥伐现象,使森林资源得到合理、有序利用,森林生态系统得以休养生息。据2006年底全州森林资源二类调查成果显示,全州有林地面积从解放初的120万hm2增加到183.45万hm2,森林覆盖率从56%增加到62.78%、活立木蓄积从1.0亿m3增加到1.1亿m3,达到了历史最高水平。通过执行森林采伐限额制度,严格控制资源消耗,对黔东南州森林资源保护起到了积极作用。因林业生产周期长,林分毁损容易恢复难,而且林业不仅具备经济效益,还有社会和生态效益,所以在一定时期内,坚持森林采伐限额制度是不能动摇的。

4 完善森林采伐限额管理制度存在的问题

目前林改主体改革已基本结束,大部分林农已领取了林权证,但并没有像预期的那样,林农对林业表现出高涨的热情。究其原因,除了林业生产周期长、见效慢,投入资金短期难以回笼外,最主要的原因还是受森林采伐限额制度的影响。因采伐限额控制,采伐指标有限,难以满足群众需求,林农虽有林木所有权,却并无自主处置权。林农对自己的林分不能像农民对自己的农产品一样,拥有完全的处置权，从而极大地打击了社会投资者和林农参与林业的积极性。

20世纪80年代后期至90年代初期,国家为实现灭荒目标,提出“谁造谁有”的口号,在当时掀起了全社会投资造林的热潮。这部分林分现已长大成林,但受森林采伐限额的影响,采伐指标难以满足较大需求。很多得到采伐指标的林农和森林经营者,采伐后不愿再投资进行采伐迹地更新造林,导致很大一部分采伐迹地被撂荒。不得以,有些县在办理采伐许可证时,预先收取造林保证金,待迹地更新造林验收合格后再退还。还有的采取签定造林协议的办法,不如期完成迹地更新造林的,由林业部门把林地流转给他人造林,林地所有者和造林者按比例分成。这些方法,都已演变成一种“被迫”式造林,是林业部门要求“我”造,而非当年的“我”“主动”要求造林。

5 完善森林采伐限额管理制度的对策及建议

黔东南州,地处长江、珠江上游,是两江流域的天然屏障,肩负着保障国家生态安全的重任。同时,黔东南州又是林区,老百姓靠山吃山,林业还要满足地方经济发展和林区老百姓的生产生活需求。也就是说,在黔东南州,林业必须同时肩负生态、社会、经济3大重任。为确保林业生态、社会效益,避免滥砍滥伐现象再度发生,坚持森林采伐限额制度在一段较长时期内仍是必须的。在生态效益有保障的前提下,应完善现有的森林采伐限额制度,充分发挥林业的经济效益,将黔东南州资源优势转化为经济优势,以促进林业可持续、协调发展。

5.1 加强公益林建设

5.1.1 控制采伐类型

对公益林,继续执行现有森林采伐限额制度,严格管理,按采伐类型分,只准进行抚育间伐、更新采伐、其他（低效林改造、征占用林地等）几种类型的采伐。对抚育间伐,必须砍小留大、砍密留疏、砍弯留直,砍除病、腐、朽株。严格控制抚育间伐强度,蓄积强度应低于15%。更新采伐应采用渐伐、择伐的方式,严格控制采伐面积和强度。对生态效益低下的公益林,可通过补植补造阔叶树等方法进行低效林改造,以提高公益林的生态效益。

5.1.2 提高公益林生态效益补偿标准

目前,黔东南州区划有部级公益林834万hm2,地方公益林9万hm2。但与群众签定公益林界定管护协议的工作受阻。主要原因是公益林补偿标准太低,群众不愿将自己的林子界定为公益林。在黔东南州,集体和个人所有的林分,区划界定为部级公益林的,中央财政每年补助150元/hm2,省级留3.75元/hm2管理费,群众实获146.25元/hm2。而地方公益林补偿标准更低,每年仅75元/hm2,由省、州、县财政按4∶3∶3比例配套。因黔东南州财政困难,州、县配套经费无从落实,所以实际上到位的仅省财政下拨的30元/hm2资金。

为确保国家生态安全,有力推进黔东南州的公益林界定工作,应将公益林生态效益补偿标准提高至与相同质量林分的商品林年收益率基本持平甚至略高的水平。例如区划界定1亩公益林。将它假设为商品林,如果这片商品林20年成林,可获纯利600元,平均每年纯利30元。那么相应的,国家应对这1亩公益林予以每年不低于30元标准的补偿。让老百姓为社会生态的付出与回报能基本持平或略高。同时,公益林还可以进行抚育和更新性质的采伐,以满足日常之需。这样,老百姓自然乐于将自己的林子区划界定为公益林,且自觉地管护好。唯有如此,公益林才能划得下、界得了、保得住,也才能确保国家生态安全和老百姓经济利益双赢,有效化解保护与发展的矛盾。

5.2 放活商品林管理

林分的生态、社会、经济效益是紧密相连不可分的。商品林虽是以赢取经济效益为目的,但林分生长在土地上,它就在不断地释放氧气,吸收二氧化碳和废气等,它就无时不刻地为社会提供森林景观。所以商品林不仅具有经济效益,同时也是具有生态和社会效益的。放活商品林管理,促进商品林蓬勃发展,同时也是在促进生态建设。

5.2.1 落实采伐管理新模式

应充分尊重森林经营者对林分的自主经营权,对已依法批复的森林经营方案,森林经营者可按方案执行,不受森林采伐限额管理制度控制。在森林经营方案中,森林经营者可自主决定采伐年龄、采伐方式、采伐面积、采伐蓄积,更新造林方式、树种等。改变现在由林业部门说了算变成“我”说了算的管理方式,充分保障森林经营者的处置权,只有处置权得到保障,其收益权才有保证,才能充分调动起森林经营者造林护林的积极性。

5.2.2 改变主伐标准

根据国家林业局《森林采伐作业规程》,杉木一般用材林26年才达主伐年龄,马尾松一般用材林31年才达主伐年龄。这一规程并不科学。黔东南雨热条件好,林分生长茂盛,较国内大部分地区更速生丰产。杉木在别的省份可能需要26年才能成材,但在黔东南州可能只要20年就能生长到其它省份26年才能长到的胸径。故建议取消主伐年龄限制,改为主伐胸径限制。即凡杉木胸径达20cm以上的即可主伐,马尾松15cm的即可主伐。对工业原料林,达工艺成熟即可主伐。取消主伐年龄限制,改为胸径限制,可促使森林经营者引进林业速生丰产技术,努力提高森林经营水平,加速林分提质,大大缩短利用年限,在更短的时间内生产出更多的木材,提高林地利用率。

5.2.3 放宽皆伐面积控制

根据《森林采伐作业规程》,皆伐面积按坡度不同规定见表2。

而黔东南是山区,坡陡沟深。按这一面积限度表,大部分地方都只能进行小面积的采伐或不能采伐,不利于规模化迹地更新造林。故建议将采伐面积放宽到最大一面坡的限度,便于集约经营。

4.2.4 落实惠林政策,减免林业税费

目前,国家已取消农业税费,而且还给予各种农业补贴。建议国家出台惠林政策,减免林业税费,吸引社会资金投资林业,重新掀起全社会办林业的热潮。