我国征地制度研究

【摘要】本文通过运用文献研究法、经验总结法等方法指出我国我国征地制度存在的诸多问题，从而为征地制度改革指明方向。

【关键词】土地征收；土地征用；征地制度

中国现行的征地制度发端于计划经济时代，其历史可追溯到建国初期，目前已初步形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的征地制度法律体系，并在征地和供地两环节都呈现一定的垄断性。1982年《国家建设征用土地条例》规定，国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地，而且“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”。1986年和1998年的《土地管理法》进一步明确指出，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。第十届全国人民代表大会第二次会议修改的《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

一、我国征地制度存在问题综述

（一）“公共利益”概念界定不明

《宪法》修正案第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用给子补偿。”由以上规定可知，征收集体土地必须以公共利益需要为前提。但在市场经济条件下的今天，在土地使用过程中办理土地使用权出让手续时，如外资企业使用集体土地，用集体土地进行房地产开发，开发区占用集体土地等，很少考虑土地使用是什么经济性质、是否符合公共利益的目的。实际上，我国土地征收权的使用没有严格控制在公共利益界定的范围内，征收权滥用的现象到处可见。

（二）土地征收程序不规范，违法现象严重

在我国目前的土地征收过程中，存在着征收程序不规范问题。一是在拟定征地、供地方案的程序环节中，土地行政主管机关违反土地利用总体规划，违背经济效益的原则，置公共利益于不顾，无统一计划、无统一目的的违法批地，造成了土地资源的违法使用和浪费。二是土地审批程序不严格，违法征收现象泛滥。我国土地征收过程中最大的问题是不按审批程序，擅自占用土地，非法转让土地，越权审批，先征后批，以合法征地为幌子掩盖非法占

地等违法现象。

（三）土地征收补偿制度不完善

土地征收补偿的法律规定不到位。2004年3月通过的《宪法》修正案中规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有则产实行征收或者征用，给予补偿。但其中没有指明是适当补偿、合理补偿还是公平补偿，因此，导致了土地征收理论的分歧，这也成为现实中一些违法现象发生的重要原因。土地征收补偿程序混乱。现实的征地过程中农民完全处于被动或不平等地位，从征地的认定，到补偿费的确定和劳动力的安置等，农民通常被排除在外。大部分农民无法了解自己被征土地的实际面积、具体的补偿标准、乡政府及农民集体个别领导是否参与了非法分配等具体情况。补偿立法层次多，补偿水平偏低，土地补偿费支付不到位，安置不落实，被征地农民长远生计没有保障。从宪法和法理上讲，限制和剥夺公民基本权利的立法权，只能是全国人大这一层级的权力机关行使。但当前我国的土地征收补偿，既有《物权法》、《土地管理法》，也有行政法规，还有各种各样的规章、地方法规及其他史低层级的规范性文件。就补偿标准而言《土地管理法》规定了固定的标准:征用耕地的土地补偿费一般情况卜为该土地征用前3年平均产值的6～10倍，安置费为4至6倍。这一补偿标准将补偿限于直接损失，间接损失的补偿则不予考虑，而对直接损失的补偿标准也过低。在发放补偿费用时，有些地方政府还截留、挪用、拖欠征地款，侵占农民利益的现象相当严重。

（四）缺乏有效的司法救济途径

对失地农而言，目前缺乏完善的司法救济制度。首先，失地农民对征地标准有异议只能通过行政复议而不是法院的司法程序来解决，在农村土地征收过程中，各级政府是征地利益的共同体和受益者，不能完全从理性上公平处理土地征收的纠纷和争议。

二、完善我国征地制度的措施

（一）明确公共利益的内涵和外延

从世界范围来看，各国法规关于“公共利益”的规定，一般有两种方式：一种是概括式规定，以发挥法律的伸缩性，如法国《民法典》规定，“为了公共利益的需要，包括直接的公共工程建设和间接满足公共利益的建设，以及政府进行宏观调控的需要”。另一种是列举性规定，以保持法律的规范性，如日本《土地征用法》第3条详细规定了35种可以实施土地征收的公共利益项目。在征地制度改革中，公共利益应定义为纯公共物品带给全体社会成员的纯公共利益。

（二）完善土地征收的程序

为了避免征地过程中不规范现象的频繁发生，国家应制定规范合理的征地程序。国内研究学者认为，制定我国的征地法时，特别是涉及到征收的程序时，应当遵循公开、民主和参与的原则。

（三）完善我国土地征收补偿制度

1．明确界定产权，合理分配土地征收补偿费，提高土地征收补偿标准。尽管法律明确规定我国集体土地所有权主体为各级农民集体，可农民作为集体的一员，享有土地的承包经营权和收益权，这一权利不应因征地而被剥夺。首先，可以考虑在法律中明确农村集体土地的产权的惟一主体是村民公选的村民委员会。其次，要明确农村集体土地真正的所有人只能是该村集体经济组织的成员，即农民，任何组织和个人不得滥用、克扣和贪污，否则，要承担相应的法律贡任。在制定征地补偿标准时，既要考虑土地征收前的价值，又要考虑土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素[5]。充分考虑被征地农民因失去上地所造成的各项损失包括直接损失和间接损失，进行市场估价，发挥市场机制的作用，让农民参与城市化、工业化所带来的土地增值收益分配。

2．改变传统补偿方式，建立健全失地农民的社会保障制度。以货币作为惟一的补偿方式，这对征地单位来说简单、可操作。但对被征地农民来说，却未必合理。为了有效解决被征地者的基木生活保障问题，应建立较为健全的被征地农民社会保障体系，包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障、为失地农民提供受教育和培训的机会等。另外，可专门设立失地农民社会保障基金，交由多家私营机构经营管理，引入竞争机制，促进基金的保值增值，规定基金管理机构与经营机构分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。

（四）建立完善的司法救济途径

司法救济是民众利益受到损害后寻求保护的最后一道屏障，稳定有序的司法程序是解决土地问题和冲突的最好途径。法律法规应该明确规定，在土地征收过程中发生的争议，包括征地补偿标准、土地收益分配方而的纠纷，经过上级行政机关行政复议后，如果当事人仍不服复议决定，可以直接向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼，人民法院必须子以受理并做出判决。

征地过程是行政权力和失地农民权益达成基本均衡的博弈过程，理应是被征地农民分享城市化成果的过程。各级政府要坚持科学发展观和统筹城乡发展的理念，推进征地制度的改革与创新，有效解决被征地过程中的矛盾和问题，加快城市化的进程，构建社会主义和谐社会。

参考文献

[1]姜爱林，刘正山．征地程序问题调研报告[J]．中国土地．2000（10）

[2]杨进．关于土地征用制度的思考[J]．经济体制改革．2005（1）

[3]张庆华．中国土地法操作实务[M]．法律出版社，2003