最难啃的“硬骨头”

因为地处“深山老林”，缺乏市场运作空间，国有工矿、林区、垦区的棚户区改造，被称为本轮棚改“最难啃的硬骨头”。

《财经国家周刊》记者在吉林等地调研了解到，与城市型棚改相比，资金平衡难题在这些由国企主导的棚改项目中表现得更为突出，部分企业甚至被拖垮，出现难补的债务“窟窿”。

“不改还能活，一开始改，整个企业都拖垮了。”吉林森工集团一位负责人很无奈。

国家开发银行评审三局局长孟亚平认为，啃下这些“硬骨头”将使新一轮棚改深化出强大的社会效应，中央应进一步加大资金补助和投入力度，“必要时，出台更多特殊政策来‘因企制宜’，甚至‘一企一策’”。

还账

50多年前，15岁从山东诸城来到吉林长白山林区后，梁桂琴就再没回去过。

“响应国家号召建设‘大东北’，到林场后结识了老伴，就扎下了根。”梁桂琴的老伴是个伐木工，新婚时住的是“木刻楞”——用木头搭建、两边糊上泥的简易房。

而今，梁桂琴和儿子一家，依然住在吉林森工集团三岔子林业局所属的夹信子棚户区，和几十户老邻居一样，她的砖瓦房低矮黑暗、墙体开裂、砖体腐蚀。

事实上，这片棚户区已经列入当地林业局的新一轮棚改规划。该局2009年到2013年末已完成棚改新建、改建59.4万平方米和9880户，基本消灭了集中连片的棚户区。

林业局副局长刘风平说，这里的棚户区改造，感彩非常浓。“都是多少年的兄弟姐妹，年轻时为支援国家建设，抛家舍业地到东北，常年累月在深山里餐风饮雪，现在却住得这么差。因而，即便困难再多，棚改也不能停。”

面临类似问题的，还有京煤集团。

2013年11月，北京市由企业承担的最大规模工矿棚改项目——京煤集团工矿棚户区改造项目首批2000多户居民开始入住。根据规划，京煤集团将投资30多亿元改造54万平方米，让6200多户职工告别低矮、潮湿、简陋、拥挤的房屋。

“每平米成本近5000元，但都是为我们企业贡献一辈子的老职工，不改不行。”京煤集团副总经理孙德刚说，企业尽量在资金上“出大头”，让职工搬进新房，少出钱。

尴尬局面

尽管上述工矿、林区、垦区的老国企目标明确，但资金压力普遍比城市型棚改还要严重。

“棚改资金来源，包括中央和省财政补助、企业自筹以及个人承担三部分。企业主要承担水、电、暖管网和绿化、道路等基建工程，每平米约需投入350元。”吉林森工集团三岔子林业局基建管理处处长胡洁说。

她告诉记者，截至2013年底，该企业的棚改投入就高达9000万元。由于腾挪后的土地基本没有商业开发价值，几乎全是沉没成本。

与资金匮乏形成对比的，是该林业局目前的木材采伐量不足过去的一半，盈利能力大幅降低。

同样，吉林森工集团下属的其他7个林业局也苦不堪言：棚改必须往前走，但越走“窟窿”越大。目前，该集团共完成5.78万户棚改项目，基建配套垫资高达8.4亿元。

该集团计划发展部部长张继程表示，垫资如此巨大的原因，在于早期规划没将林场纳入其中，基础设施“先天性贫血”。例如，“村村通”交通建设工程就没包括林场，使得如今各林场到镇区的公路80%仍是土路。

即便是近年来发展势头良好的京煤集团，也同样面临这一难题。

“企业已经为此欠债30多亿元。”孙德刚表示。幸而集团自有土地较多，通过与北京市有关部门反复沟通协调，政府同意在未来的土地收入中返还一部分用于补“窟窿”。

但孙德刚担心，这项“特殊政策”至今没落实下来，“得不到这部分钱，30多亿还真不知道该怎么还。”

“一企一策”

根据2013年出台的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，2013-2017年全国将改造国有工矿（含煤矿）棚户区90万户，改造国有林区棚户区和国有林场危旧房30万户，改造国有垦区危房80万户。

针对眼下由老国企主导的上述棚改进程中的难题，一些基层官员呼吁“因企制宜”，制定更多“特许方案”。

首先，针对资金严重困难的企业，中央和地方政府在深入调查后，应该加大政策倾斜和资金支持力度。尤其是接下去的棚改已进入啃“硬骨头”的阶段，对“最难啃”的个案，可以尝试“一企一策”来分析研究，给予特殊支持。

对于普遍存在的企业基础设施配套资金急缺等问题，专家建议中央有关部门提高基础设施配套补助资金，一方面减轻企业后续改造的资金负担，一方面弥补前期已经形成的资金“窟窿”。

其次，授人以鱼不如授人以渔。

“因企制宜”的关键，在于为老国企转型升级“开药方”。倘若只解决住房问题，企业却连开支都存在困难，势必缺乏研究棚改的动力。尤其国有工矿、林区、垦区的棚改，绝非简单的建房、盖房，应与企业转型升级和区域的产业布局紧密结合。唯有企业发展，才能防止棚改安置房数年后再次沦为新的棚户区。

“我们这十年发展还不错，才敢大手笔参与棚改。倘若十年前，好几千的无房户，谁敢改？谁敢碰？”孙德刚直言。

不少基层官员还建议，地方政府应该在国有工矿、林区、垦区棚改中配建一部分租赁型保障房，将数量少但确实“上不起楼”的困难家庭，一并纳入城镇住房保障体系。

张继程告诉记者，集中连片的棚户区已经改得差不多，下一步主要是生活困难的散户，且多是因病失去劳动能力的中老年人，确实拿不出钱“上楼”，“这部分群体最需要帮助、最为弱势，廉租房等租赁型保障房是最好的选择”。

不仅如此，吉林的一家棚改搬迁户还建议，地方政府在有条件的情况下，应该尽量将部分国有工矿棚改项目安置的建设用地，选址在交通便利、基础设施完善的“建成区”。棚改安置住房应该和“大市政”公用设施、公共服务设施等同步规划、同期建设、同时运行，而不是让安置房孤零零存在。