关于加强全口径预算管理的思考

摘 要：根据新修订的《预算法》，全口径预算作为预算制度的基础，深刻影响着预算制度的控制、政策、管理以及民主参与这四项基本功能的发挥。在全口径预算的要求下，政府需要将全部的收支纳入到预算管理中，以实现完整的政府预算。自全口径预算实施以来，我国政府预算已朝着这一方向发展，但从管理的现状看，不可避免地出现了一些问题。基于此，本文首先分析了我国当前全口径预算管理的现状，然后为进一步加强全口径预算管理提出一系列的建议，以推进我国预算改革的进程，实现公开透明且规范完整的复式预算体系建设。

关键词：全口径预算;管理;加强;思考

一、前言

自中国实施放权让利政策后，我国的预算管理改革就出现了一系列的问题，针对此问题的严峻性，我国政府提出了“全口径预算”这一概念。在全口径预算要求下，我国政府需要将全部的收支纳入到统一的预算中。全口径预算概念的提出对我国政府预算体系影响深远，在实施的过程中呈现出许多问题，亟待解决。

二、我国当前全口径预算管理中所存在的问题

（1）政府收支纳入到全口径预算中的范围不够全面。全口径预算要求政府将其所有的收支纳入到全口径的统一管理中，而预算外的收支也要纳入管理的范围，而不是脱离于管辖的范围。我国当前的预算体系完整性相对较高，这就使预算口径也随之得到了进一步的提高。但是，从地方政府的预算管理的现状看，由于地方性政府都拥有着一定比例的地方性财政收入，而这部分收入却没有被纳入到全口径预算管理中。地方政府的这部分收入占据了总收入的很大比重，而预算编制的盲区致使这部分收入逃离了全口径预算的管理。与此同时，由于我国的预算体系的规定不够完善，致使地方政府的预算范围不够全面。[1]

（2）审查批准预算决算的管理力度低。审查批准预算决算是人大及其常委会的一项重职责，并在预算法中已予以明确。但是，从当前的实际情况看，地方政府绝大多数都没有做到认真履行宪法和法律所赋予的职权。从审查与批准预算的时间上看，通常都是在人大会召开前半个月才会递交预算草案，而由于时间的紧迫性，人大财经根本没有足够的时间去分析预算草案是否符合实际需求。人大代表通常只有一天的时间对出草案进行审核，而预算报告的复杂性在短时间内是无法分析透彻的。因此，这种审批只是存在于形式，根本起不到任何实质性的作用。与此同时，这种审查方式也存在着弊端，即：其审查的内容都是地方政府递交上的内容，而地方政府所递交的预算草案又不全面，对于那些没有纳入全口径预算中的地方财政收支，人大以及常委会是无法实现对其的监督的。

（3）预算执行过于随意，并缺少相应的追查。预算的执行主要指的是对财政支出的管理，当前，在预算编制的过程中，预算支出信息普遍存在着不完整性。地方行政管理部门长期存在着没有编制的临时工，他们的工资福利标准都没有被纳入到预算编制系统中。因此，当前政府等行政部门都会将这一部分人的工资等待遇纳入到专项中，在年终决算时，将这一部分支出再转入到财政预算支出中，这就致使地方行政部门的预算与决算信息无法相平衡。与此同时，在我国的行政部门中，下级服从上级是正常的“工作需要”，致使将财政预算的空隙无限放大，加上我国相关部门的监控系统尚未得到完善，致使出现失控的现象，以至于和严重浪费现象层出不穷。

三、加强全口径预算管理的对策

（1）进一步完善相关方面的法律法规。法律是指引正确行为的根本，以此，只有进一步完善相关方面的法律法规，才能有效地约束政府的行为，从而使政府按照相关的法律制度行使行政权力。当前，对于《预算法》的完善工作，不应仅仅局限于框架上，而应该针对相应的问题，进行具体且全面的完善。这就要求做到以下三点：第一，针对四大预算给予具体且详细的规定，从而在完善的基础上，增强其法律效应。第二，针对地方性的财政收支，应进一步加大对其的监管力度，尤其是要加大对地方政府债务的监管，并要建立相应的监管方式，这样才能明确地方政府资金的来龙去脉。第三，将地方性政府编制预算草案的时间，进行明确的规定，并相应的延长人大审批预算草案的时间，以更加充分的了解预算草案的内容，提高预算工作的有效性，从而为推进预算口径管理的进一步深入奠定基础。[2]

（2）集中政府收支，实现政府收支的统一。从我国当前政府收支的管理情况看，财政收支管理活动不仅存在于财政部门，还同时以不同程度的管理权限存在于其他部门，这种缺乏集中性的财政管理方式，致使地方政府的财政收入出现了“从一只口袋进入，从另一只口袋出来”这一现象。这种财政资金管理模式缺乏科学性，不仅会产生、严重浪费的现象，还会影响到政府的正常收支活动，从根本上制约了全口径预算的深入发展。因此，这就需要废除当前这些不合理的制度，统一按照《预算法》的规定来开展财政预算活动。与此同时，要彻底的废除收支挂钩等政策，以实现政府收支的统一性，从而由地方政府的财政部门进行统筹安排财政预算。我国财政部门的存在，就是为了实现行政、执法与财政收支三者的有效分离，以有效的抑制国家政府机关的、中饱私囊的现象。这就如同企业中要使会计与出纳分离开来，必须保证二者没有任何关系，其目的就是为了防止私吞公款等问题的产生，以营造出良好的制度氛围，从而净化工作环境。因此，政府部门要充分发挥财政部门的职能，集中政府的收支于财政部门，从而实现财政收支的统一性。[3]

（3）强化对预算审批与监管的力度。这就要求人大以及人大代表要提高对预算草案的重视程度，从而强化对预算审批与监管的力度，改变当前形式化的审批与监督的现状。这就要求要全面提升人大代表的素质，并针对预算工作的实际需求，每年都要有针对性地开展关于预算草案审批方面的培训，从而使人大代表能够充分地行使自身的监督职能。与此同时，人大以及人大代表要认真对待对预算草案的审查工作，对于偏离全口径要求所编制的政府预算草案，一律给予否决，在此过程中，要在严格把关预算草案的基础上，全面提升监督的效率。人大对于财政预算草案的审查与监督，能够有效地规范地方政府编制预算草案的行为，从而确保预算草案的质量和有效性。与此同时，国家要根据当前全口径预算管理的实施现状，在人大具有审查预算草案权利的基础上，给予人大一定的修改权，以使地方政府更好的完善预算草案的编写工作，与此同时，这也有利于人大更加细致的落实自身的工作，从而提升人大工作的有效性。

四、总结

鉴于全口径预算的深远影响，面对当前改革过程中的重重阻力，需要结合我国当前的基本国情，对当前全口径预算管理中所存在的问题进行深入的剖析，在此举出上才能给予更加全面的解决对策。依据本文的研究范围，要想加强全口径预算管理，就需要进一步完善相关方面的法律法规，集中政府收支、实现政府收支的统一，强化对预算审批与监管的力度，从而推进我国预算改革的进程，实现公开透明且规范完整的复式预算体系建设。

参考文献：

[1] 高培勇.中国财政政策报告――实行全口径预算管理[M].中国财政经济出版社，2009.

[2] 王淑杰.加强我国全口径预算管理的思考[J].财政研究，2013，1（05）：66-68.

[3] 任丽娟.加强我国全口径预算的思考[J].财政研究，2010，8（16）：20-21.