政府投资项目的PPP融资模式探析

2019-10-26 版权声明 举报文章

政府投资项目的PPP融资模式探析

摘要:我国继续实行稳健的货币政策,政府财政收入难以短期提高,政府投资项目缺乏资金。为此,提出了政府投资项目的PPP融资运作模式和运作PPP模式时的具体注意事项。

关键词:政府投资项目;PPP融资模式;特许经营权

中图分类号:D9

文献标识码:A

文章编号:16723198(2015)22020802

1导言

政府财政收入不能满足城镇化的快速发展,PPP模式可以有效解决资金问题(中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会课题组,2014)。城镇化和人口老龄化使政府无法满足公共品的供给,需要民间资本的加入;PPP模式的民间资本加入把各方面优势结合在一起,使老百姓的愿望在更优服务下得到更好满足;偏好于长期稳定回报的企业通过PPP模式找到发展空间。不仅要把PPP看成一种融资需要,更是一种管理模式创新,还是改革的必备(贾康,2014)。

基础设施建设存在的问题是,投资主体单一,地方政府违规担保获得银行贷款,地方政府债务规模大,资金来源依赖土地财政。通过PPP模式建设基础设施,可以更好地发挥财政资金的杠杆作用(中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会课题组,2014)。PPP模式是农村基础设施建设的一种重要经营管理模式,PPP模式可以提高农村基础设施的经营管理效率(中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会课题组,2014)。唐祥来(2012)用动态面板数据模型研究后得出农业基础设施PPP项目的投资量与上一期投资量正相关,与农业生产力水平负相关,与人均GDP正相关,与上一年贷款利率负相关,与农业人口正相关。

廉租房有三种PPP模式,即BT模式、土地“拼盘开发”和政府按揭;公租房有两种PPP模式,即BOT模式和与私人持有者合作(中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会课题组,2014)。与廉租房相比公租房更适合采用PPP模式(邓小鹏,2012)。保障房建设体系由项目公司的组建、融资体系和建设体系组成,核心是既是融资主体也是建设主体的项目公司。利益相关者实现了各自利益,政府将保障性住房作为长期资产,将住房保障银行作为融资机构,私人机构获得利益。PPP模式整合了保障房建设中的资金需求和建设需求(该国凤,2013)。

伙伴关系、利益共享、风险分担是PPP的三个特征,政府要加快PPP的法律法规体系建设,培育契约精神,创新PPP的支持模式,建立PPP的监督管理机制(刘薇,2015)。我国实践中的PPP运作方式有股权方式、分工合作方式、特许经营方式和购买公共服务方式,其中的股权方式又可分为国有股权转让和公私合资入股(陆晓春,2014)。

值得一提的是孙慧(2013)创造性地提出,为了解决城乡一体化建设中PPP项目收益不足的问题,更好地吸引民间资本投资政府项目,可以选择将非赢利项目与赢利项目捆绑运行。项目的资金流转有获得贷款、移交政府、建设运营产生收益三个时期。选择赢利性项目要从资源独享、收益和制度三个方面考虑。

杨卫华(2014)从所有权转移效益、经营权控制程度、公司合作程度的三维框架内,提出选择PPP模式的三条路径,为政府选择PPP模式提供依据。

目前对PPP模式的研究和应用尚处于初级阶段,本文拟做一初步探析。

2PPP融资项目的分类

PPP的分类在各个国家有不同的表达形式,在我国主要有三类:

外包:项目由政府投资,私人机构承包一部分或全部项目,政府最后给私人机构收益。此类型的私人机构风险小。

特许经营:项目由政府和私人共同投资,政府授予私人机构特许经营权,私人机构通过提供公共服务获得利润,到期后政府收回经营权。双方共同分担风险。

私有化:项目部分或全部由私人部门投资,私人机构通过收费获得盈利,项目部分或全部所有权归私人所有。私人机构的风险大。

3运作PPP模式时的具体注意事项

PPP的运作在我国还不规范,需要相关单位的积极参与才能更好地发挥其融资优势。

(1)政府建立专门的机构管理PPP项目。制定专门的PPP规章制度,评估项目、管理合同,规范PPP模式的运作,培养PPP的专业人才,降低项目的融资风险。

(2)政府要着眼长远。不仅是在政府投资所需的资金遇到困难时要引进私人机构的资金,同时还要作为一项长期的融资制度执行下去,在引进民间资金的同事也要学习私人机构的先进的管理经验。

(3)坚持市场化的公开招标方式,招标过程对外公开,选择优秀的、对社会有一定责任心的民营投资者。

(4)合作双方不以利润最大化为目标,合理制定并及时调整公共品的服务价格,使项目对私人机构既有利可图又保护群众对公共品的使用,兼顾私人机构的盈利和群众的消费能力。

(5)政府要制定相关制度界定政府和私人机构各自承担的风险和收益,政府和私人机构是平等的伙伴关系,同时又要监督并确保项目的建设、改造、维护质量。

(6)政府要在各种相关政策上(如税收和银行贷款)支持私人机构对公共品的投入,激励私人机构的参与积极性。

(7)相关专家、审计部门、会计事务所、律师事务所介入,监督并保障政府和私人机构的权益。

(8)采用多样化融资方式,鼓励社保基金参与PPP项目融资。

参考文献

[1]中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会课题组,贾康,孙洁.公私合作伙伴机制:城镇化投融资的模式创新[J].经济研究参考,2014,(13).

[2]贾康.发挥PPP模式在改革创新中的正面效应[J].地方财政研究,2014,(9).

[3]中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会课题组,贾康,孙洁.我国基础设施建设急需采用PPP模式[J].经济研究参考,2014,(13).

[4]中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会课题组;贾康;孙洁.社会主义新农村基础设施建设中应积极探索新管理模式――PPP[J].经济研究参考,2014,(13).

[5]唐祥来,杨娟娟.农业基础设施建设PPP模式的投资激励决策机制[J].农业技术经济,2012,(10).

[6]中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会课题组,贾康,孙洁.运用PPP机制提供保障性住房的建议[J].经济研究参考,2014,(13).

[7]邓小鹏,袁竞峰,李德智.保障性住房PPP项目模式探析[J].现代管理科学,2012,(12).

[8]该国凤,丁莉.基于PPP模式的保障性住房建设体系[J].财经问题研究,2013,(10).

[9]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革,2015,(1).

[10]陆晓春,杜亚灵,岳凯,李会玲.基于典型案例的PPP运作方式分析与选择――兼论我国推广政府和社会资本合作的策略建议[J].财政研究,2014,(11).

[11]孙慧,宁玉玺,张逸婷.城乡一体化建设中捆绑赢利性项目的PPP模式分析[J].天津大学学报,2013,(11).

[12]杨卫华,王秀山,张凤海.公共项目PPP模式选择路径研究――基于交易合作三维框架[J].华东经济管理,2014,(2).

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