黑龙江省不同农民群体的社会养老保险制度探析

摘要:完善农村社会养老保险制度是促进农村经济又好又快发展、实现城乡统筹发展、构建和谐社会的一项重要内容。随着农村经济发展和社会转型,农民群体逐渐分化,对农村社会养老保险制度设计提出了新的要求。黑龙江省现行的社会养老保险模式已不能适应这一现实,致使农村社会养老保险面临着巨大压力。根据农民的不同特点实行分类保障,构建新型农村社会养老保险制度,已是当务之急。

关键词:社会养老保险;农民;农村

中图分类号:F840.67 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)05-0171-03

随着我国城市化进程的不断加快和市场经济体制改革的日益深化,健全和完善农村社会保障制度,不仅关系到占全国65%人口的农村居民的生活质量,而且也关系到社会的稳定。而农村社会养老保险制度则是其中的关键内容。近年来,随着振兴东北老工业基地战略的逐步实施,黑龙江省从2004年起进行了社会养老保险制度的改革,改革后的新制度较之旧制度虽然更加科学,但依然存在着一些不可忽视的问题。随着农村经济的发展和社会转型,农民群体出现了分化,我省现行的单一社会养老保险模式已经不能适应当前农民群体分化的现实,致使农村社会养老保险面临着巨大压力。因而应根据农民的不同特点实行分类保障,构建一个既有统一制度框架,又能适应农民群体分化特征的新型农村社会养老保险制度,已是当务之急。

一、农民群体分化现状

改革开放后农民流动加剧,到1995年,农民流动人口总量超过2亿人,形成中国“民工潮”,并延续至今。农民流动伴随着职业的分化,但无论其职业有何不同,由于他们与土地都有着或多或少的联系,因而他们依然是农民。基于此,农民具体分化为农业劳动者或纯农民、农民工以及失地农民。

1.农业劳动者或纯农民。指生活在农村、纯粹从事农业生产、主要靠农业获取收入的人群。1978年,全国从事农、林、牧、渔业生产的从业人员为28318万人,占农村从业人员的70.53%,1988年为59.35%,2000 年仅为46.88%。在工业化、城镇化和现代化的过程中,这一阶层在不断缩小,而且由于各种因素的影响,他们还在继续向其他类型的农民转化。这种转化的一个突出特点就是,他们当中最优秀部分在不断脱离土地,使纯农民队伍中老、弱、病、残的比例逐渐加大。这一群体无论从经济收入还是从社会地位来看都属于“弱势群体”。

2.农民工。是指户籍仍在农村但已经完全脱离或基本脱离传统农业生产活动,在城镇务工的一类社会群体。农民工是我国社会制度变迁和社会转型期间所出现的特殊群体, 也是城市发展经济的主力军。虽然他们的户籍仍在农村,但主要从事非农产业,已成为产业工人的重要组成部分。我国农民工群体数量增长非常快,国务院新闻办2008年11月20日官方数据表明,中国农民工数量已经上升到2.3亿。据统计,截至2006年4月,黑龙江省进城务工的农民已达到310万人,其中在本省务工的约为188万,到外省务工的约为108万,到国外务工的14万。进城务工的农民工总数已经超过了黑龙江全省农村劳动力总数的1/3。

现阶段,农民工在城市产业分工体系的影响下已经出现了具有层级意义的二次分化,又可分为业主层。个体劳动者层和雇工层。虽然农民工实际上是工人阶层的一部分,但因为他们没有城市户口,所以不能与拥有城市户口的工人享有同等的经济和社会待遇与保障。

3.失地农民。在快速工业化、城市化过程中,农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的,任何一个国家都要经历这样的过程。农民的土地被依法征收后,农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民。我国“失地农民”失地大体有三种情况:一是因为城市发展被征地;二是基础建设被征地;三是工业用征地。1992年以来,目前我国已进入城镇化、工业化快速发展的新时期,因土地被征用而出现的失地农民有4 000万,而且数量还在快速增长。按照近几年城镇化速度年均超过1%的实际,到2020年我国城镇化水平将超过60%。而我国城镇化水平每提高1%就需要占用耕地约190万亩,需要安置被征地农民约260万人。由此推算,到2020年我国被征地农民可能达到4 260万人左右。

失地农民参加养老保险率较低,不能享受失业、退休、医疗保障,造成大批“种田无地,就业无岗,低保无份”的三无农民。如果处理不好,他们将成为新的社会不稳定因素。尤其是进入老年的失地农民,他们丧失了劳动能力,又没有了土地的生活保障,是养老保险制度必须首要关注的对象。

以上是农民群体分化的基本情况,实际的分化情况甚至更复杂一些。农民分化后的各个群体面临的问题和矛盾都各自不同,这就要求我们在解决问题的实际工作中,要坚持实事求是的基本原则,有的放矢,而不能采取一笼统的政策和措施。否则,工作效果就会大打折扣。

二、黑龙江省农村社会养老保险制度的现状与存在的问题

黑龙江省的农村社会养老保险工作是在1991年民政部召开全国农村社会养老保险试点工作会议后启动的。1994年,黑龙江省颁布了《农村社会养老保险规定》,标志着黑龙江省农村社会养老保险制度的推行进入新阶段。从2004年起,农村社会养老保险制度在黑龙江省一些市、县进行了试点工作。目前,全省已有13个地市、1134个乡镇、48 714个行政村,120多个乡镇企业开展农村养老保险工作。分别占地市总数的100%、乡镇总数的94%、行政村总数的86%;全省累计养老保险基金2亿多元,投保农民达340多万人,占适龄投保对象的40%以上;全省已建立县级以上农村养老保险管理机构95个,配备专兼职人员500余名,基本做实了养老保险个人账户,改革了基本养老金计发办法,加强了养老保险征缴,规范了养老保险省级统筹,农村养老保险的基本框架已初步形成。

但是,农村社会养老保险制度在改革试点过程中也存在一些问题。由于农民群体的多样性,农村社会养老保险制度设计的层次与形式要与不同农民群体的不同经济状况、生活质量和生活方式相吻合,避免造成农民养老保险个性化需求的障碍。而黑龙江省现有的农村社会养老保险制度还不能适应农民群体分化与流动的要求,缺乏兼容性、灵活性、衔接性和统一性,仍处于投保覆盖面狭小、续保度不高、保障水平偏低、管理手段落后的低水平养老状态,尤其是针对失地农民和农民工问题的社会保障制度并未及时地建立起来,导致农民工和失地农民的权益无法得到正常维护。

三、针对农村不同农民群体的特殊需求实施分类保障

1.纯农民的社会养老保险模式

纯农民从事的是关系国计民生的产业,收入相对低下,风险意识较差,所以政府要更加关注其养老问题。对于农村社会养老保险,政府应该提供足够的制度支持。虽然1991年国家已经颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》,2007年黑龙江省也出台了《基本养老保险若干政策问题处理意见》等相关文件,但是这些在更大意义上只是个指导性的文件,不带有强制性,而且,它也只规定了一些基本的原则,没有操作细则。所以,各级地方政府应该针对农村养老保险制定操作性比较强的政策和制度。

首先,在运作方式的选择上,黑龙江省农民收入水平整体偏低,面临较多养老、医疗方面的困难和问题,独立承担缴纳养老保险费的义务比较困难,因此,在财政可以担负的情况下,采取非缴费型养老保险模式,提高农村养老保险的替代率,是比较合适的。

其次,在保障水平的定位上,黑龙江省目前的宏观经济实力偏低,农民个人支付能力较弱,因此在现阶段对农村养老保险的保障水平宜定位为收入补充型。

第三,在筹资方式的选择上,黑龙江省农村养老基金一部分可以由政府来承担,将农村养老保险基金直接纳入财政预算;还有一部分可以从城镇养老基金中进行转移。虽然城镇养老金缺口也在不断扩大,但相对农村养老保险基金要充裕的多,在条件允许的地区,可以选择城镇养老金支付低峰期向农村养老基金账户拨付资金,这一方面能缩小城乡居民收入差距,另一方面更能体现公平。但是,财政补贴仍将是黑龙江省农村养老保险基金的主要来源。

第四,在给付机制的选择上,黑龙江省农业人口较多,各地区收入水平相差较大,如兴十四村农民与贫困地区农民的收入水平相差数十倍甚至上百倍,采用均一给付型给付方式可能会降低高收入农民的投保积极性,而采用按不同档次的收入水平给付不同养老金的方式则更能准确调节农民收入,满足不同收入农民的不同需求。

2.农民工的社会养老模式

近几年,农民工养老保险问题越来越受到关注。有调查显示,90%以上的农民工没有购买养老保险。黑龙江各级人民政府高度重视农民工的保障问题,想方设法为农民工进城务工提供保障服务。如黑龙江省人民政府于2004年10月1日颁布《黑龙江省农民工工资保障规定》,又于2005年10月1日起开始施行《黑龙江省农民工参加工伤保险试行办法》,但农民工的保障问题仍然不容乐观。国务院副总理张德江2008年8月在黑龙江调研时表示,当前将重点推进基本养老保险制度改革,尽快建立覆盖所有城镇居民的基本养老保险制度,积极探索建立农民工养老保险和农村养老保险制度。

在模式的选择上,农民工在很多方面与城镇职工相似,由于就业的复杂化,农民工又可分化为业主层、个体劳动者层和雇工层,因此应该建立统筹城乡、覆盖全社会的多层次的养老保险制度。对于第一类农民工,他们与城镇职工已无实质上的区别,应将其视作灵活就业人员纳入城镇基本养老保险,一切按照城镇居民养老保险办法管理;对于第二类农民工,其在未来存在着较大的不确定性,他们对远期的养老保障需求并不十分强烈,对此,应尽快解决城乡社会保险制度的衔接;对于第三类农民工,他们的根仍然在农村,进城务工只是一种短期行为,因此,应当加入农村社会养老保险制度而不必参加城镇基本养老保险制度或农民工养老保险。

在缴费主体的选择上,与“城保”相比,农民工的“个人账户”与“社会统筹账户”的出资主体相对复杂。农民工的“个人账户”可完全由个人(针对个体劳动者、业主,因为他们自身占有了全部剩余劳动成果)出资,或由个人(针对雇工)与雇佣者共同出资(因为雇工得到的仅仅是补偿劳动力的价值,其剩余劳动由雇佣者占有,因而雇佣者有义务补贴雇工的“个人账户”)。农民工的“社会统筹账户”则由政府出资(针对个体劳动者,因为他们已合法纳税),或政府与个人(针对业主,因为他们除纳税外,又占有了由工人创造的剩余价值)共同出资,或政府与雇佣者(针对雇工,因为雇佣者占有了雇工创造的剩余价值)共同出资。

3.失地农民的社会养老保险模式

近几年,随着我国城镇化进程的加快,失地农民数量剧增。为了维护社会稳定,我国很多省市都已经建立了失地农民的养老保险制度,黑龙江省所属地市也进行了相关立法实践。 哈尔滨市2005年5月1日起开始施行《哈尔滨市征地农转非人员参加基本养老医疗保险实施办法(试行)》;双鸭山等市也都对失地农民养老保险制度进行积极探索。这些实践活动将为黑龙江省农村社会养老保险制度构建提供宝贵经验。

把所有的“失地农民”完全纳入城镇职工基本养老保险体系是不实际的。在失地农民的养老保障模式的选择上,应坚持政府主导与责任分担、统一要求与分类指导、低进低保、城乡制度相衔接的原则,在出资上由个人、集体、政府三者共同承担,建立有别于城镇的统账结合的“个人账户+基础养老金+储备金”模式。其中,个人账户以个人缴纳为主,养老金由个人承担缴费总额的一定比例和集体承担缴费总额的一定比例组成。为调动其参保积极性,集体经济组织可从土地补偿费中给予适当补贴;基础养老金由政府财政补贴承担缴费总额的一定比例和集体承担缴费总额的一定比例组成。账户资金主要由土地补偿费构成。土地补偿费作为集体土地所有权权益的体现,主要用于公益事业,而为失地农民建立社会养老保险就是典型的公益事业之一;储备金由集体统筹金与财政准备金组成。其资金来源一是由集体从土地补偿费用中支付少部分;二是由地方政府提供大部分。因为按《土地管理法》规定,农村集体土地只有经过国有“变性”后方可出让,而出让后的增值收益主要归地方政府。因此,地方政府有必要从中拿出一部分补贴储备金账户。缴费比例可根据各地的征地情况、土地资源、人口结构、人口变化规律、地方政府财政能力、农民收入和农民消费水平等诸多变量综合确定。

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Analysis of the different group of farmer's social old-age insurance system in Heilongjiang province

YIN Yue

(Northeast agriculture university, Harbin 150000,China)

Abstract: To improve the rural social endowment insurance system is to promote sound and rapid development of the rural economy to achieve urban and rural development, and building a harmonious society, an important component. With the rural economic development and social transformation, the gradual differentiation of groups of farmers, rural social endowment insurance system for the design of the new requirements. Heilongjiang Province, the existing social pension insurance model can not meet this reality, causing rural social old-age insurance is facing huge pressure. Consequently, under the different characteristics of the farmers into different categories for protection, building a new type of rural social endowment insurance system, has been a priority.

Key words: social old-age insurance; farmer differentiation;sort ensure;system analysis