长沙市试点“社区规划师”初探

摘要：在长沙天心区湘园社区试点“社区规划师”，明确社区规划师工作内容。通过“社区规划师”深入社区调研，深化公众参与，反映社区基层诉求，搭建规划管理部门和基层之间的沟通平台，促进社区居民对城市规划的参与程度，更好的促进居民参与到社区规划中来，推进社区居民的自我治理。进而破解社区发展的难点，推进社区建设和转型。

关键词：长沙社区；社区规划师

中图分类号：TU984.12

文献标识码：B

文章编号：1008-0422（2014）01-0096-04

1、社区概念解析

社区属于社会学的范畴，是城市的基本构成单元，是聚居在一定地域范围内的人群所组成的社会生活共同体。我国城市实行“市一行政区一街区一社区”的管理体系，市、行政区与街区属于政府辖区，代表政府行政行为；而社区是社会自治体，它们之间是政府与社会的关系。

城市规划中本来并没有社区的概念，但随着规划师对人类居住环境关注的宽度与深度的发展，及随着规划职业自身在理论及方法论上与相关学科的互补发展，社区的概念和理论被引借到城市规划中。但是社区概念在城市规划和社会学中还是存在一些区别（见表1），社会学中的社区（以自然意愿形成共同联系），是作为与社会（以理性意愿形成相互关系）相对立的概念进行研究的；在城市规划中，社区多数时候与城市、居住等概念联系在一起，是城市某一特定区域内居住的人群及其所处空间的总和。

社区作为社会组成的单元，其本身具有相对完整的社会功能。同时由于社区中人口密度较高，人群活动相对集中，产生的冲突及其他问题也相对集中。因此，如果不从规划对象的社会根源切入研究、提出解决的方案，将很难真正解决问题。

2、设立社区规划师的意义

规划工作者通过深入社区调研，为深化公众参与，反映社区基层诉求，搭建规划管理部门和基层之间的沟通平台，能较好地促进社区居民对城市规划的参与程度，社区规划师可以作为“公众参与的倡导者”，更好的促进居民参与到社区规划中未，推进社区居民的自我治理。进而破解社区发展的难点，研究社区经济发展计划，推进社区建设和转型。

3、经验借鉴

3.1 上海社区规划师

为改变目前社区规划管理中区规划局与街道、居委在组织体制上较难衔接的现状，2006年4月，虹口区正式建立社区规划专管员制度，在区规划局和社区（街道）两个层面设立了社区规划专管员队伍，区规划局和社区一般每个社区各指定设立了2名专管员，上下衔接，加强联系和沟通，突出社区管理互动，基本形成了覆盖全区的“两级政府、三级管理、四级网络”的规划管理框架。社区规划管理队伍的主要工作职责：

1）包括参加本社区范围内规划编制；

2）参加建设项目审批协调、竣工验收等批后管理；

3）提出社区规划工作的意见和建议；

4）同时负责对所辖范围内的社区公共服务设施日常管理；

5）重点是确保社区各项公共利益在各层次规划管理实施中得到落实和保障。

3.2 深圳社区规划师

深圳宝安区作为“原关外”区域，至今仍密布着很多自然村转变而来的社区。发展多年来在经济上取得巨大成绩的同时，还伴随面临着社区工业园规划不合理，社区集体用地制度与现行规划冲突，市区重大项目落地难，影响社区转型发展等社区与城市规划矛盾的难题。

2010年8月18日，龙岗社区规划师工作室正式成立并举行挂牌仪式。让规划师进社区，目的是建立以社区规划师为基础平台的社区发展实施机制，加强社区的城市规划公众参与度。规划师进社区，主要为下类职责：

1）对于社区提出的问题及建议，社区规划师应予以及时回复；

2）社区规划师每月至少进行一次全面的社区现场踏勘，对法定图则实施情况进行动态跟踪，记录社区的建设及规划实施情况，对出现的问题及时反馈；

3）社区规划师每月至少一次走访社区内的企业和居民，形成书面材料；

4）社区规划师在走访基层的同时，进行相关规划宣传工作，每年至少一次在所在社区的学校，为学生上一次规划宣传教育课，至少给社区居民上一次规划宣传教育课。

3.3 经验总结

借鉴国内社区规划师的成功案例，推进社区发展，为保证社区规划的科学编制和实施，提高社区管理水平，建立“社区规划师制度”将是一项行之有效的方法。社区规划师是致力于社区管理、更新和复兴等事项的管理型规划人员，也是城市街道机构的政府规划师。社区规划师的职业目标是在不侵犯其他社区发展机遇，不妨碍城市整体长期利益的基础上，为本社区谋求长远利益和最大利益。除专业知识外，社区规划师还具备劝说、谈判、协调、综合等技能，发挥社会组织者的作用，以便能达成共识，创造有归属感、人情味和富有活力的社区。

4、长沙社区规划师试点背景与工作内容

4.1 背景

为建设和谐社区探索出新思路，从立足基层、现实出发，长沙市城乡规划局拟决定在天心区青园街道湘园社区开展“社区规划师”试点工作。以“社区规划师”为平台，扩大公众参与规划的广度和力度，实现自上而下的规划目标与自下而上的社区发展诉求的有效衔接。以此为背景，天心区规划分局与长沙市规划勘测设计研究院共同开展了湘园社区规划调研工作，并形成规划调研报告。

通过实地踏勘、座谈访谈、居民问卷调查等多种方式，深入调研了解社区现有建设情况及其存在的问题，梳理社区目前的规划编制情况，总结社区规划实施情况，发现社区发展中的热点难点问题，提供科学合理的规划建议，促进社区更好的发展。

4.2 工作内容

试点社区所辖行政区的规划分局，组织与协调“社区规划师”的工作，为保障社区规划师制度的有效运行，由长沙市城乡规划局主管，对口社区协管。主要分为以下三个组织结构：分局组织成立、办公室协调管理、社区规划工作室。

1）社区现场踏勘调查――社区规划师每半年至少进行一次全面的社区现场踏勘，对规划实施情况进行动态跟踪监督，记录社区的建设及规划实施情况。

2）参与社区规划项目――深度参与社区内的规划、建设项目，包括规划项目前期的组织、编制至项目审查会，都应有社区规划师在场，对牵涉到社区发展的规划项目有知情权、建议权。

3）规划实施反馈――动态监测规划的实施情况，确保各项公共项目在规划中得到良好的落实（公共服务设施、市政设施、绿地），同时比较规划与实施之间的差异，针对不符合法定规划的实施情况及时向规划管理部门反馈情况。（不包含违法乱建的建设项目）

4）收集与反馈社区发展问题――对社区发展、建设等问题及意见进行及时收集、整理和反馈，搭建规划管理部门和群众之间的沟通平台。

5）规划技术咨询服务――解答社区在规划建设中遇到的疑难问题；在法定规划指导下，为社区的发展建设出谋划策，为社区相关建设项目提供规划技术咨询。

6）规划宣传及培训――协助开展相关规划的宣传、讲解工作，并定期对社区居民开展规划的宣传和培训，培育社区居民的规划公众参与意识。

5、长沙湘园“社区规划师”试点实践

5.1 工作方式

5.1.1 问卷调查（见表2）

深入居民调查，了解当地居民诉求，对社区内居民进行抽样问卷调查，主要从“个人概况、家庭概况、住房设施、交通与治安、居委会与物业公司、邻里关系与社会保障、教育与医疗、日常生活与休闲”等十个方面进行详实的问卷调查，选取与居民生活密切联系的日常问题，一切从居民生活中遇到的问题人手，在规划上分析，整体上考虑，从而解决居民面临的难题。

5.1.2 现状踏勘

全面的社区现状调查，深入了解社区的基本情况、人口、用地、住宅、单位、道路交通、公共服务设施、市政设施、环境卫生等情况，全盘摸清社区的现状情况。

5.1.3 座谈

2012年7月-11月期间，先后多次到湘园社区服务中心，与天心城乡规划分局、湘园社区主要负责人等就湘园社区建设发展、规划设想进行深入讨论与交流。

5.2 湘园“社区规划师”规划调研问题分析

湘园社区范围内有湖南省人民政府、省国土资源厅、省发展和改革委、省劳动与保障厅、省交通运输厅、省边防武警总队、中央粮食储备库、华融湘江银行、长沙市司法局等9家省厅级单位和总部企业；社区内现有上庭苑、青山小区、鑫远杰座、天城泰和花苑等新型居民小区。湘园社区享有长沙市示范社区、长沙市文明社区、长沙市精品社区等多项荣誉称号。

在社区中走访中发现，整个社区的人居环境优于中心城区的社区，根据此次社区抽样调查的问卷，反映出社区内大部分居民均乐意长期居住于此，原因是较中心城区有限的土地空间中，生活在此的居民在空气质量、环境景观上均优于中心城区的居民，而在公共设施、市政设施配套上又不逊于中心城区。

由于社区处于省政府生活服务圈，各项设施大多能满足社区居民生活需求，但在教育文化、日常生活与娱乐休闲设施上存在一定的缺陷。

5.2.1 教育文化设施

根据此次社区抽样调查的问卷，居民愿意社区内常组织如知识讲座、技术咨询、形象设计、投资咨询类等教育培训项目，可以看出在经济高速发展的同时，人民更渴望得到专业人士的帮助与培训，在竞争日趋激烈的社会中依靠知识丰富自我。而在设立文化设施上社区居民更愿意增设图书馆、文化站。

而湘园社区为打造书香品牌形象，与周边的明德中学产生相呼应的效果，社区决定在青山安置小区的A、B区建设专业培训学校，为社区居民提供专业的技术服务，不仅丰富了居民业余生活、也为失业人士或想提高专业技术的人士提供了学习场所。

5.2.2 日常生活与娱乐休闲设施

5.2.2.1 日常生活设施

根据此次社区抽样调查的问卷，湘园社区内居所附近有小型的商业设施，但社区内无大型超市、菜市场，居民希望能规划布点此类设施，从而更好的满足居民日常生活需求。

5.2.2.2 娱乐休闲设施

根据此次社区抽样调查的问卷，反映出湘园社区内居民娱乐生活较为单一，休闲活动都以看电视、上网为主，户外场所较少。居民普遍反映电影院、图书馆等活动中心离社区较远，不利于社区居民业余活动。（见图1）

5.3 强化社区规划的实践与管理建议

通过对湘园社区现状建设与规划情况的初步调查和分析，借鉴国内外城市管理及其社区建设的先进经验，必须尽快转变观念，创新思路。其中很重要一点是把城市规划与社区发展整合起来寻求一种更有利于社区发展的规划机制，即建立以社区为基本单元的城市规划与管理体系，以改善目前社区建设不完善、同时与城市规划存在脱节的局面。

5.3.1 合理确定社区区划，按社区单元模式进行整合

目前，在社区区划时一般以地域性为特征。以认同感为纽带，按照便于管理服务便于社区资源合理配置，便于居民自治，但这种做法往往与目前规划编制脱节。建立以社区为基本单元的城市规划与管理体系，必须在城市规划与社区发展中寻找两者协调的最佳点，即合理的社区范围与规模。因此结合目前正在编制中的各城区控规，根据居住用地的布局和规模，居住社区的类型多样化和动态发展的需要，适当调整社区区划，为控制性详细规划编制与社区规划的结合提供依据。

5.3.2 完善规划编制体系，强化控规编制与社区规划的结合

目前城市建设用地已基本控规覆盖，但由于控规的范围与社区管理的范围脱节，因而规划人员很难从社区的角度未考虑公共服务设施的配置。建立以社区为基本单元的城市规划与管理体系，必须使控制性详细规划的编制与社区规规划结合。在编制控制性详细规划时如能把社区规划纳入，则将为社区土地的综合开发和规划管理提供必要的依据，同时也为社区建设中各项配套设施的完善提供切实的保障。

5.3.3 发挥规划引导作用，扶持社区集体经济发展

通过访谈了解，湘园社区安置小区居民收入来源主要为房租，且社区主要商业设施不发达，就业岗位不足，质量不高，经济发展模式单一，不利于可持续发展。在未来的发展中，随着城市产业升级、旧城改造的进程推进，城市功能的扩散，有必要通过策划引导社区经济多元化发展，通过成立社区股份公司，或者通过一定的商业运作，引导社区经济向房地产、商业、旅游服务、教育培训等多项产业领域发展，逐步摆脱“物业经济”单一发展模式，形成多头并进、可持续发展的局面。建议在政府政策允许的范围下，进行商业策划与运作，成立社区经济发展实体，引导项目与集体经济相结合，让项目落地。

5.3.4 完善社区公共服务体系，提升社区城市建设水平

建议市、区、街道各级政府加大对基层社区的基础设施投入，完善社区公共服务设施体系建设，提升社区建设品质。为实现建立功能全面、配套完善的社区服务网络，需与湘园社区的服务网络与社区服务单元的分级划分相适应，根据服务级别的不同、服务覆盖范围的不同及服务人群的差异，按照需求设置。主要分为区域服务、社区服务和街坊邻里服务三个层次。

1）区域服务包括本社区及其周边社区的服务设施配套资源的协调与共享。具体包括文体中心的共建、大型商业设施、医疗设施及教育设施的共享，以及规划建设中的轨道站点等的共享。

2）社区服务的范围覆盖整个湘园社区，在区域服务的内容和空间距离不适应或不能满足本社区需求的前提下设置。内容包括社区服务中心、社区医院、福利院及商业网点、教育培训点、社区文化娱乐。

3）街坊邻里服务，作为便民服务的设施配置，其规模及服务种类依据各街坊内部居民的实际需求而定。内容包括零售商店、24小时便利店、理发店、家电维修等。长远发展而言，要提高社区居民的社区服务意识，并通过发动社区有能力的成员提供义务，以提升社区服务的层次。

其居民生活服务规划设施建议如图2。

5.3.5 开展社区规划师试点，强化社区规划管理

未试点前，社区工作人员大多不具备社区规划的专业知识，很难承担社区规划的相关职能。长沙市天心区城乡规划局为探索研究在社区层面建立社区规划管理队伍，形成全覆盖的规划管理体系框架，在湘园社区开展“社区规划师”试点工作，并设立了2名专管员，以此为平台，扩大公众参与规划的广度和力度，实现自上而下的规划目标与自下而上的社区发展诉求的有效衔接，上下衔接，加强联系和沟通，突出社区管理互动。

5.3.6 扩大公众参与，还社于民推进社区自治

公众参与是一种社会管理方法，其本质是通过一定的方法和程序，让更多的居民能够参加到那些与他们息息相关的政策、规范的制定和决策过程中。居民作为社区的主体，他们的广泛参与是社区规划的生命力，是实现社区发展的根本动力。社区规划无论是在编制，还是具体实施过程中，都应让居民全过程参与，使其熟悉、关心和理解规划。借鉴国际上成熟的经验和做法，选择与市民群众利益密切相关的改造地区，让公众参与到规划编制过程中，市民参与城市社区建设与管理的积极性日益增强。

6、结语

根据湘园社区的实际，在市、区政府以及青园街道的领导下，湘园社区作为政府的派出机构，应从改进社区管理、促进社区发展的要求出发，以“政社分开、还社于民”的要求，通过此次社区规划师的行动，培养规划方面的专业素养社区工作者，为社区发展谋福利。建议今后形成联动机制，在社区各个领域培养专业人士，从而使社区在专业水平与组织系统上建立现代社区，在社区和街坊层面，积极推进社区自治，逐步实现社区自治。