确立政府采购制度的发展型定位

《检察风云》：《政府采购法》颁布至今已有十余年，政府采购逐渐成为公众关注政府行为的一个窗口，许多政府采购事件已成为当前的社会热点，这背后的根本原因是什么？

于安：公共财政历来是民主政治、社会和谐的关注点之一，而花钱甚至比收钱更引人注目。政府采购特殊的市场性质也使其成为焦点。市场运行多数是在不公开的情况下进行的，因为法律所指的市场交易是指合同的订立和履行。合同在法律上具有相对性，仅限于合同当事人之间，并未强制要求其公开。政府采购则恰恰相反，是把市场活动公开化。原来相对化的市场活动社会化之后，便产生了两种可能，一种是其优良的部分被昭示于众，另一种是不清洁的部分被社会所关注。以此来看，社会化的政府采购活动将现有市场存在的不完善、不清洁、理性程度很低的问题，通过政府采购的渠道反映出来了，这就成为了曝光政府不良作为的一个焦点，从而成为众矢之的。

《检察风云》：政府采购容易引发公众对制度腐败的担忧，如何在政府实际工作需要与人们的感受之间找到平衡？

于安：政府采购的舆论涉及对政府消费的价值性评价。有基本社会理性的公民，他对政府该买什么、不该买什么，怎么花纳税人的钱，有一个很朴素的，基于国家民主观念和公共消费观念的判断。政府采购在政策功能方面，要顾及普通公众持有的社会伦理，否则会引起普遍的社会反感。同时主流媒体要对政府采购的公共政策进行解释和引导，引导公众理解公共政策的内涵和实现途径，理解在这些政策问题上的付出和补偿机制的原理。也就是说要找到一个结合点，将公共政策的高端内涵与普通社会成员的社会伦理结合起来。

《检察风云》：总结十余年来的法律运行经验，《政府采购法》在制度设计和运行上存在哪些问题？

于安：首先，《政府采购法》在十几年前立法的基本假设，是有一个比较真实的市场和一个比较规范的政府行为。而这两个假设在当时缺乏实际和量化的分析和确定。这就在一定程度上决定了这套制度引进以后，实现预期的程度可能受到影响。当时的中国市场是一个相当不成熟的、成长中的市场。在成长过程中，传统的体制和新的市场体制交互作用，政府权力与自由交易违法结合的情形难免发生。这样的市场与政府的采购活动联系在一起，腐败也就很难避免。

其次，我国《政府采购法》开始生效的时候，正是中国国家发展观改变的时候。《政府采购法》于2003年开始实施，这年中央提出了科学发展观。《政府采购法》是搭上了上一个发展阶段的末班车，反映了上一个发展阶段的要求，也反映了上一个发展阶段的缺陷。所以，它与后来新发展观下的经济社会发展总是不能完全适应。这是一个历史的误会。其实，在1999年到2002年的立法过程中，效率优先的旧发展观引发的问题已露端倪。但是政府采购仍然被定位于以物有所值的资金使用效益主义为主。这说明对已经开始出现的发展问题缺乏应有的敏感，对市场作用的估计有所偏颇，对政府职能的调整缺乏应有的预见，还有就是对国外的不同经验没有给予全面的考虑。总之，在对政府采购的战略目标考虑上有不全面的问题。

还有一个问题，是对立法修订的固有偏见。一部大的法律制定出来以后，人们希望短时间内不作修改，总觉得法律应该确认和固定某种社会关系，而不大顾及该法律与经济社会发展的适应性。这样就影响到政府采购制度和现实生活的结合，使这项制度长期不适应社会生活，甚至会对社会生活造成某种不利。所以就依靠行政管理的办法来弥补或者矫正它的固有不足。2003年以后，科学发展观对改革发展的影响力逐渐增强，对自发的市场机制的利用也更加理性。比如在科技进步、节能环保、采购国货、支持中小企业等问题上，政府的积极作用得到强化。大家都认识到在这些问题上要讲公共政策，不能完全依靠经济利益取向的市场体制。而这就跟关于政府采购主要是为了提高采购资金的使用效益的法律规定发生越来越多的矛盾。《政府采购法》对公共政策某些内容虽有所提及，但是把它们规定成从属性的，不能允许它们成为政府采购的主导方面。

《检察风云》：如何在制度建设上弥补《政府采购法》在实践中的不足？

于安：政府采购的市场竞争，在法律上主要体现于以公开招标为中心的政府采购合同订立过程。在立法结构上将重心放在采购合同订立过程是正确的，但是《政府采购法》实施十年来的实践经验说明，需要给予合同履行制度以更重要的位置和制度建设方面的投入。这不但对于维持竞争结果、实现竞争目的是必要的，而且对于保证各种合同及时正确履行，特别是对提高政府政务、公共服务的产品、服务的质量以及降低采购供应风险也是必需的。

合同履行制度的中心是对合同履行过程的监督和对交付验收程序的遵守。建设工程的监理、产品生产过程的检查、对最终产品质量的检验都应当有政府采购的特殊规则和必要制度，以次充好、假冒伪劣以及拖延交付等行为都应当予以禁止和杜绝。

我国政府采购市场面临着不断扩大对外开放的国际环境，包括多边和双边的、全球和区域的政府采购市场的开放，尤其是面对加入世界贸易组织政府采购协定的国际压力。新公布的《政府采购协定》的重要变化之一就是以新的方式定义了政府采购的法律特征，强调政府采购为实现政府目的的实质功能，而不限于政府采购的资金来源和采购者的法律身份。这一重要变化，为国内制度的一致化改革提出了具有挑战性的制度发展和理论研究新议题。

《检察风云》：政府采购与政府提供公共服务的职能之间是什么关系？

于安：政府采购的公共服务性与政府的公共服务性关联在一起，与财政在公共服务政府建设中的作用联系在一起。政府采购自身的定位不完全是自给自足的、孤立的，而是作为整个政府和财政工作的一个组成部分来做的。前几年，我参加了联合国的会议，联合国贸法委将《货物、服务和工程采购示范法》修改为《公共采购示范法》。由此可以看出，一个健全、稳定的市场下的政府及其政府采购，一定是包含公共服务的。也就是说，政府公共服务的规模需要稳步增长。从整体上来看，随着上级政府对下级政府转移支付能力的增强，我国公共服务占政府采购中的比例将会稳步提高。

《检察风云》：如何理解未来一段时间内政府采购制度变迁的走向，中国政府采购法制建设应走怎样的发展模式？

于安：我主张根据科学发展观和转变经济发展方式的需要，在调整政府采购的经济效益原则及其采购政策基础上，明确我国政府采购的发展政策取向，确立我国政府采购制度的发展型定位。

发展型政府采购制度的基本含义，是将政府采购的功能定位于对经济社会发展的促进、推动和调节作用。将政府采购作为实现经济和社会发展政策的经常性经济工具。发展型定位意味着我国政府采购不限于基于市场的政府采购的一般功能，应直接体现经济社会发展的时代特点，反映政府促进经济社会发展的核心职能。我国的政府采购应该是以发展为导向的，发展中国家也多把政府采购作为政策工具，以创造竞争优势而非安于既有比较优势的现状。例如，政府采购在激光机发展方面的核心作用是促进技术进步，政府采购在经济促进中的其他作用方式基本上是辅助的、阶段性的或者暂时的。

实行发展政策导向的政府采购，需要调整既有提高采购资金使用效益原则或者经济效益原则的实现方式。实行政策主导并不是完全替代经济效益原则，而是使经济效益的范围和结果有更为明确的政策内涵。

发展政策主导的发展型政府采购，在政府采购过程和结果的评价上，主要是指制度性的宏观经济收益和社会文化收益。制度性经济收益即政府采购政策功能上的宏观经济收益。它可能在一个时期或者在个案上的价格高于当时的市场平均价格，但是带来了超越个案的产业发展收益。

目前的政府采购制度，基本上是本世纪初为适应市场经济新条件，改革政府消费需求制度建立的。在尊重和保持市场基本特征的前提下，政府采购制度完全可以也有必要根据本国政府职能和市场特点进行导向性模式选择及其制度构建，这对于我国如此庞大的经济规模和市场需求尤其如此。

现在国内的发展政策受新发展主义支配，基本取向业已转为经济社会环境综合化，不再是孤立的数量性经济增长。这样一来，2002年《政府采购法》本身已经面临必须进行重大调整的问题。这一调整包括原则性和技术性的全面调整。