房屋拆迁中的利益平衡与合理补偿

摘　要　随着我国经济的快速发展，城市化进程的加快，城市房屋拆迁现象越来越多，因房屋拆迁产生的纠纷矛盾也越来越多。其中拆迁补偿问题也是最为核心问题，拆迁补偿关系到政府拆迁人被拆迁人三方利益的平衡，尤其是关系到拆迁人的合法利益，也关系着社会的和谐稳定，本文从房屋拆迁的二个争议问题出发探讨如何更合理的对被拆迁人进行补偿，从而保障被拆迁人利益，实现维护三方利益平衡。

关键字　公共利益　法律性质　拆迁补偿

一、拆迁制度的理论依据——公共利益

对于房屋拆迁问题首先搞清楚房屋拆迁的理论依据，我国《物权法》第42条第一款规定为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。这是政府拆迁的法律依据之一，但是我们知道《物权法》第4条规定国家集体个人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。政府的征收与个人财产权的保护冲突之时如何平衡二者，就必须以公共利益为标准，房屋拆迁也因此分为公共利益拆迁和非公共利益拆迁，政府为了公共利益可以实施征收房屋拆迁，倘若不基于公共利益任何组织和个人均不得强制征收私人房屋和不动产。那么何谓“公共利益”，遗憾的是虽然我国多部法律和行政法规虽然屡屡提及公共利益，但都没有一部法律和行政法规能够提供权威立法定义，因此建立健全公共利益的识别机制显得尤为重要。公共利益是指在法和道德等社会规范所调整的秩序中所形成的带有社会普遍性的利益。可从以下四个方面就行分类：一是直接关系到社会全体成员的共同利益；二是不特定多数人的经济、文化、教育等方面的利益；三是与基本法律价值相联系的有关个人的生命健康和自由的利益。四是经济的秩序。①而且对于公共利益的认定必须扭转政府部门独享公共利益解释权的现状，建立公平透明的民主决策机制，具体来说在认定公共利益时应当建立政府利益受损代表和独立专家代表三方主体参加的公共利益认定委员会制度，这样由被拆迁人参加才能够更好维护双方利益平衡，实现和谐拆迁。

二、房屋拆迁的法律性质

（一）公共利益拆迁

房屋拆迁分为公共利益拆迁和非公共利益（商业利益）拆迁，在国外基于公共利益的城市房屋拆迁属于典型的行政征收行为，因为此时政府与被拆迁人的地位不平等，行政机关作出的是具体行政行为，其行政意志对相对人有支配性和强制性。故公共利益拆迁属于行政性法律关系。行政征收给当事人带来的损失，依法由国家给予合理或正当的补偿。但是在国内的现状，政府不是补偿义务人，也不是拆迁人，不需要就补偿问题与被拆迁入谈判。所以我们对于公益性拆迁补偿问题的必须理清公益性拆迁的法律性质，把公益性拆迁作为行政法律关系调整。

（二）非公共利益拆迁

非公益性的建设拆迁外在表现为拆迁人与被拆迁人之间的合同行为，即拆迁人与被拆迁人基于合意基础上的不动产转移，似乎成为一种私人之间的民事行为。但实际并非如此，由于我国城市土地属于国家所有，所以土地所有权与房屋所有权是分离的，即被拆迁人虽然对房屋享有所有权，但却是在使用国有的土地。由此，房屋拆迁本质上是国有土地使用权人的改变。但是，这个改变不是由拆迁人和被拆迁人自行决定的而是通过国家先从被拆迁人处收回使用权，然后在转移给拆迁人来完成的。这也就是《城市房屋拆迁管理条例》规定拆迁人在拆迁之前必须向国家申请拆迁许可证，这一过程体现了行政性。

根据《城市房地产管理法》第十九条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”依此推论，对于非公益拆迁，除非当事人同意，就不能够收回土地使用权。但是在现实中，政府在未完全告知未补偿的被拆迁人的情况下就将房屋拆迁许可证批准给拆迁人，这是对宪法法律的私权保护精神的严重违背。对于这个问题，我国还有很长的路要走。

三、如何合理补偿的探讨

（一）公共利益拆迁的补偿

公共利益拆迁属于行政性法律关系，政府的拆迁行为是具体行政行为。在公共利益的拆迁补偿中，只有政府是拆迁主体，当然政府也应该是补偿义务人，应当直接对被拆迁人履行补偿义务。在补偿原则上应明确公正合理的补偿原则，权衡公共利益，集体利益和个人利益的关系，参考当事人的财产状况给予适当数额的补偿。但要注意此时的公共利益拆迁属于行政征收，应不同于普通的侵权行为，也不能使征收成本过高，从而影响城市拆迁的进展。国家在实践中必须考虑政治经济社会条件和社会发展的现实需要，从而能够更好的维护公共利益的目的。

（二）非公共利益拆迁

对于非公共利益拆迁的探讨分为二个阶段，在第一阶段中，被拆迁人同意政府提前收回国有土地使用权，将国有土地使用权从被拆迁人手中转移给拆迁人（开发商）。这时政府也要给予被拆迁人以适当补偿，这里仅仅是补偿因政府提前收回国有土地使用权而给被拆迁人造成的损失，所以在这一阶段体现了政府的行政行为特征，可参照公共利益拆迁的补偿范围、方式、程序。

第二阶段，被拆迁人同意政府提前收回国有土地使用权，拆迁人（开发商）进行商业拆迁，申请房屋拆迁许可证取得土地使用权，此时政府退出拆迁主体的地位，对于拆迁人和被拆迁人之间关于房屋所有权的协议补偿则完全遵循双方的意思自治，平等协商。因为是民事平等主体之间的平等协议，立法上无法具体规定拆迁人给予被拆迁人的补偿内容。当然要注意的是这种情形下，被拆迁人往往在经济人员上占据劣势地位，立法上应明确双方的权利义务，保障双方合法权益。同时丰富补偿方式。2001年《城市房屋拆迁管理条例》第3章第23条规定，“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换……被拆迁人可以选择拆迁补偿方式”　。对于货币补偿应完善我国独立的中介机构，对于被拆迁人的土地及房屋参考市场价格补偿，进行合理公平的价格评估。实践中，房屋置换的补偿方式广受欢迎。　房屋置换制度内含着双重价值目标：一方面通过房屋的所有权调换，实现对被拆迁房屋产权的价值补偿；另外一方面，在保护房屋经济价值的同时，也对当事人居住权进行充分保护。这样的制度安排，兼顾了财产保护与社会稳定，更有利于实现多元价值目标的平衡。②房屋产权置换主要采用商品房开发项目。在商品房开发项目中，一般要求开发商购买或自行建设一定数量的商品房，以满足被拆迁人产权调换的需求。有关行政部门还应对房屋置换的参照体系、价格评估、置换比例、差价结算、房屋质量等方面进行审核，这样才能够更好维护双方利益的平衡。

本文从如何界定公共利益为出发点，探讨了公共利益拆迁与非公共利益拆迁的法律性质，最后分别对公益拆迁与非公益拆迁的合理性补偿作出简要分析。现实中房屋拆迁的复杂状况是多方面原因导致的，政法公权力的膨胀，法律制度的不完善等等。城市房屋拆迁影响着城市经济的发展社会的和谐安定，实现房屋的和谐拆迁还需要我们的不断研究探讨。

（作者单位：西南政法大学民商法学院）

参考文献：

[1]张玉敏.民法[M].高等教育出版社.

[2]中国法制出版社.最新房屋拆迁法律政策全书[M].中国法制出版社，2009.

[3]刑鸿飞.土地征用及房屋拆迁法律问题研究[M].中国方正出版社，2010.

[4]徐海燕.公共利益与拆迁补偿.从重庆最牛“钉子户”案看《物权法》第42条的解释.中国民商法律网，2008（4）.

[5]陈璞.房屋置换.走出拆迁困境的有效途径.载于中国民商法律网.

注释：

①张玉敏.民法[M].高等教育出版社，2004：236.

②陈璞.房屋置换.走出拆迁困境的有效途径.中国民商法律网.