浅析我国“省管县”体制改革

2019-10-25 版权声明 举报文章

【摘要】 我国“省管县”体制改革是为适应新时代的发展要求应运而生的,它是地方政府改革的重要方向。它避免了“市管县”管理体制的种种弊端,并有其一定的现实性和可行性。我们要清醒地认识到实际运行过程中所遇到的阻碍并分析其根源,以理性的态度面对改革,有针对性地指明推进“省管县”体制改革的方向。

【关键词】 市管县 省管县 行政体制改革

自改革开放以来,我国社会主义市场经济体制逐步完善与确立,政府的治理模式与管理方式必须不断适应新形势、新变化,适时调整自身职能。旧的“市管县”管理体制的不适应性日益显现,改革“市管县”管理体制迫在眉睫。此时,“省管县”体制逐渐成为政府改革的主流思想,并将成为政府改革的重要突破口,对我国行政体制改革与行政区划改革具有一定的推动作用。

一、推动“省管县”体制改革的动因

我国“市管县”体制是以实行城乡一体化为主,但由于其是在一定的历史时期和特定的政治经济环境中产生和发展起来的,因而不可避免地存在一定的历史局限性与负面效应。因此,应大力推行“省管县”体制改革,推进我国政治制度的现代化与民主化进程,从根本上革除“市管县”体制所带来的各种弊端。

1、“市管县”体制的内在瓶颈

首先,提高行政成本,降低行政效率。在“市管县”体制下,我国地方政府层级结构变成了省(市、区)―市(州)―县―乡(镇)四级,行政管理层级在原来基础上多出一个行政管理层次,增加的政府层级使信息的失真率提高。同时,由于我国地级市的形成大部分是由地改市而成,必然造就了更多的行政管理部门与人员编制,带来行政管理成本的提高并制约行政管理效率。

其次,市县利益冲突有增无减,阻碍县域经济发展。发挥中心城市的辐射作用,带动县域经济发展是市管县的根本目的。然而在实行过程中,经济发展较为落后的地区“小马拉大车”现象十分严重,这些地级市的经济实力不足以带动周边县市发展,而市为了自身的发展削弱了所辖县的利益,积累了所辖县的资源,严重阻碍了县域经济发展。

再次,加剧城乡二元化结构,阻碍城乡一体化发展。“市管县”体制的初衷是想通过城市为主体的资源配置引导和城乡合治,实现纵向的城市区经济与县域经济和横向的县域经济之间的二类关系的均衡发展。城乡一体化的本质是城与乡利益的一致性。但是大量的资源由县向中心城市积聚,导致市所辖县经济社会发展自我积累效应下降,造成城乡差距逐步拉大。与此同时,为获得市域范围资源而造成的县域经济之间的同质化竞争与大量寻租行为的发生,进一步阻碍了资源的有效配置,加剧了县域差别和县域失衡。

最后,“市管县”体制缺乏宪政依据,没有得到宪法肯定。

2、“省管县”体制的可行性分析

随着我国经济体系的不断成熟和政府职能的转变,“市管县”体制的弊端逐渐凸显,推行符合宪法的“省管县”体制则是我国政府行政体制改革的必经之路。

首先,“省管县”体制有利于降低行政成本,实现政府组织结构的扁平化,减少了行政审批、审核的环节,提高了行政效率。在组织的整体结构中,管理层次与管理幅度呈反比例关系。现代社会组织管理的主要模式就是政府纵向层次少、管理幅度大的组织模式,并以此达到优化管理的目标,实现管理幅度与管理层次相匹配。加快信息传递速度,避免信息失真,提高机构执行力。

其次,省管县有助于县域经济发展和城乡整合。实行“省管县”体制后,中央和省就能够依据具体情况有针对性地制定经济和社会发展政策,加大对县级政府的财政支持,加速和促进县域经济发展;财政资金缺口向上转移,财政资金拨付向下倾斜,下放给县乡的各种权益也就很难倒流回市级政府,从而能增强城乡统筹发展能力,体现省直接对市、县市的垂直管理,加大省级财政的直接调控能力和管理能力,对有效分配与利用各种公共资源十分有利。

最后,省直管县的行政体制有助于实现扩权强县。在行政管理方面结束市对县的领导,避免多层次行政干预造成的市场竞争中各种关系的扭曲,能极大地增强县域经济发展的积极性和原动力,提高省级市场化水平与市场竞争的有效性。通过“扩权强县”促进县域经济发展的最好例证是浙江和广东,这种示范作用不仅带动“扩权强县”、“省管县”被越来越多的省份试点推行,而且对我国未来行政区划改革具有不可替代的理论价值与实践意义。

二、“省管县”体制改革的阻碍

推行“省管县”体制改革是对我国传统地方政府管理体制的重大制度创新。然而体制的变迁需要极其漫长的过程,其间要克服诸多困难,越过重重障碍,通过反复的试点探索工作才能使这个体制逐渐成熟起来,充分发挥其作用,进而推动社会发展。“省管县”体制改革也要历经此过程,因此在明确“省管县”体制改革可行性的同时,还必须有清醒的头脑认识到在改革中所遇到的各种阻碍。

1、省级管理半径狭小和行政能力不强

目前,我国大部分省级区划里县级单位有100多个,而省对县级的有效管理幅度一般为40个。超过管理半径,会使我国省级政府行政单位负担增加,管理难度加大,管理成本也将明显上升,行政效率因此降低。过宽的管理幅度容易造成省级政府顾此失彼的局面,直接威胁到改革的进程。再加上县级缺乏省级对其的监督管理机制,这不但会造成县级权力膨胀,进而导致权力滥用,而且会削弱省级对县的经济与社会管理,使县的发展偏离方向。

2、体制侵犯地级市自身利益,阻碍地级市发展

省直管县的过程,也就是利益与权力的重新分配过程。“省管县”体制重新调整了利益格局,弱化了地级市政府的权力和作用,使地级市政府的利益受到一定影响,产生抵触。因此,来自地级市的阻力成为了阻碍“省管县”体制进一步改革的阻碍因素之一。一方面涉及到地级市发展定位与政策制定问题。推行省管县,地级财政收入减少,政府行政权力削弱;县域经济管理权限的放宽与经济实力的增强,让地级市经济发展迎来间接挑战,地级市外部竞争更趋激烈,制约其向外扩张。另一方面是人员精简问题。“省管县”体制改革是一次大规模的政府改革,势必影响到数以万计官员的利益,如何安排这些地级市干部的职位和去向是一个不容忽视的问题,也是一个十分艰巨的任务。

3、相关配套政策措施不到位

目前,我国还没有出台到位与“省管县”体制改革相配套的政策法规,使之与国家体制以及现行的法律法规不相适应。由于政策法规的不完备,使得“省管县”体制改革并没有中央统一规范的政策,导致了新的矛盾和摩擦,最直接的体现就是省直部门扩权强县时对于事权、财权的定位模糊且很难界定。相关配套的行政管理体制改革无法正常进行,突出表现在强县扩权过程中县级政府的事权和财权的不对称。就当前情况而言,我国大多数地方的强县扩权只体现在财权上,并且仅仅是将一部分而不是全部原属地级市的经济管理权和财政权由省直接赋予经济强县,却不涉及到其他事权,如行政权、司法权和人事权等。此时,市级政府依然能够统领县级的其他事权,进而影响到人、财、物等方面的管理权限,无法做到相互匹配和衔接,且造成了省、市、县三级政府间的财政体制与行政管理体制、财权与事权不对称的局面。

三、推进“省管县”体制改革的路径分析

为了理性而有效地推进“省管县”体制改革,需要进一步探索新的可行性路径,破除“省管县”体制改革的障碍,为改革铺平道路。

1、省级行政区划的改革

实行省管县以来,省级政府的管理幅度变宽,管理难度加大,管理成本也明显上升。考虑到管理幅度与层级的相关关系,省级政府的管理幅度显得过于宽泛,不利于行政效率的提高。因此,必须调整行政区划来对我国省级政府的管理幅度加以合理化,进而在此基础上建构省管县的公共行政体制。当前,我国已有的关于缩小省级政府管理幅度的行政区划调整方案是通过增设直辖市、分省等措施直接使省级行政区划数量增加,适当减小现有省级行政区划规模,取消中间管理机构,让省直接管理适度数量的县市。这是解决“省管县”体制改革存在的障碍的有效方法。

2、地级市利益的维护

在“省管县”体制改革进程中,地级市利益流出,打消了其积极性和主动性。为了克服地方层面的隐形阻力,一个切实有效的办法就是适当维护好地级市的利益。因此,省级政府要采取一定措施来保护地级市的利益,这样就能使市县关系处于相对融洽的状态。首先,对于发展势头较好、发展空间受到限制的地市,可通过市辖区的调整来拓展其发展空间并且扩大其利益范围,以此来满足地级市长远规划与未来持续发展的客观需要。其次,对于人员的升降去留问题,在“省管县”后,仍然保留级别职位,在重新调整城市级别与管理职能的同时,建立新体制下的人员分流协调机制。这样,一方面可通过调整人员使省直机构充实,另一方面能够培养城市向社区化发展所需的市政管理人才,并且可以增加人才数量。除此之外,应该适时推进干部人事制度改革,切实调动公务人员的积极性和主动性,以减小改革进程中的阻力。

3、转变政府核心职能

对政府进行功能性变革是“省管县”体制改革的关键。为了减少政府行政管理层级,提高政府行政管理效率,就必须在对政府进行结构性变革时,进行转变政府职能、创新政府治理结构,从而有效实现政府的功能性变革。首要任务是要转变作为县级政府上级的省、市两级政府的行政观念,对各级政府进行政府再造,同时将政府职能及其与社会的关系重新定位,使政府从“统治”和“管理”逐渐走向“治理”与“善治”;把市场机制引入政府管理中来,将公共服务与公共产品供给的垄断性取消,从而能够使上下级政府间遵循市场导向而非计划调配,上级政府仅仅是对下级政府进行调节、指导与监督而非管理、领导或控制;在上下级政府间进行合理分权而非层级节制,通过立法的形式将权力配置在纵向上由上位向下位转移,赋予下级政府高度的自主决策权、处置权和管理权。

4、明确权限加强权力监督和制约

要不断完善与“省管县”体制改革相适应的政策法规体系。首先,尽快研究出台新的法律法规,进一步明确各级别行政权力,如财政权、人事任免权、社会事务权等权力的赋予权及使用权,构建省、市、县三者之间新的体制结构和运行模式,以此减少摩擦和内耗,推动“省管县”体制改革的顺利实施。其次,省级监督部门必须制定一整套完善的监督机制,大力加强对县级的行政监督,从而避免由于权力的增大而导致权力滥用等不良后果的产生。

【参考文献】

[1] 庞明礼:“省管县”――我国地方行政体制改革的趋势[J].中国行政管理,2007(6).

[2] 张占斌:政府层级改革与省直管县实现路径研究[J].经济与管理研究,2007(4).

[3] 贺先志、王仕军:试析当前我国省管县体制改革的动力、局限和途径[J].岭南学刊,2008(2).

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