美联储支付系统定价体制对人民银行的启示

摘要:自1980年开始,美联储逐步建立其支付系统定价体系,对定价原则、定价方法等多项内容进行了系统的规范。在这个框架之下,美联储明确了以“成本回收法”作为支付结算服务的定价方法,充分考虑了支付系统投入等各类成本,并利用CAPM估算“股权资本成本率”。美联储的做法,对于人民银行建立健全支付结算服务定价体制具有较强的参考价值。

关键词:美联储;支付系统;定价;成本回收法

中图分类号:F830文献标识码:B文章编号:1674-2265(2009)08-0033-04

一、人民银行支付系统定价体制的现状与不足

现代化支付系统是人民银行发挥其金融服务职能的核心支付系统,是商业银行和货币市场的公共支付清算平台。现行的央行支付结算服务依据《中国人民银行办公厅关于调整支付清算系统收费标准的通知》(银办发[2004]5号)及《关于加强小额支付系统业务推广工作有关事宜的通知》(银发[2006]384号)中的规定,根据“不以盈利为目的”的原则,向系统参与者按笔收取交易费。同时,人民银行在1997年出台的《支付结算办法》及2000年的《支付结算业务办法》中,对商业银行向社会公众提供有关支付结算服务制定了指导价格。上述法规制度构成了人民银行支付系统定价体制,从这一体制运行的实际效果来看,存在一些不足。

(一)定价体制不健全

现有法律制度仅就人民银行在支付系统业务定价方面的主导地位进行了明确,就通过大、小额支付系统进行业务处理的单笔交易费进行了简要规定。在内容上,缺乏对于定价方法选择、定价变动分析、定价调整方式的说明或阐述;在制度上,缺乏定价监督机制、定价变动征求意见及听证制度、定价审批制度等制度保障。作为央行提供支付结算服务过程中的基础环节,支付系统定价体制的不健全,对进一步提高央行金融服务能力,规范我国支付结算服务体系,促进支付结算服务的和谐发展极为不利。

(二)成本弥补不足

人民银行提供支付结算业务的定价标准坚持“不以盈利为目的”的原则,但以目前的定价情况来看,主要存在两个问题。第一,“不盈利”并不意味着不考虑“成本补偿”。当前央行支付结算服务的收费标准较低,且自出台之后调整次数极其有限。作为财政预算单位,人民银行无法有效地弥补其前期开发成本、后期运营成本以及其他费用支出。同时,由于没有跟随经济的发展及时进行调整,定价严重脱离了当期的物价水平。第二,人民银行“不以盈利为目的”原则的出发点是让社会公众都能享受到低廉的支付结算服务,可实际情况却并不理想。以小额支付系统为例,人民银行对商业银行制定的支付结算服务指导价格远远早于现代化支付系统收费标准的出台,人民银行向商业银行提供低价小额支付系统平台,而商业银行向社会公众的收费标准上限却高达200元,社会公众并没有得到应有的实惠。

(三)监管职能缺失

由于我国金融体制构成的特殊性,金融服务的收费定价涉及人民银行、银监局、国家发改委等多个部门,不同部门出台的不同规定,不仅缺乏政策的连续性,甚至相互抵触。金融服务收费遵循哪个条款、向哪个部门报备、接受哪个部门监管,至今得不到统一的规范。对于支付结算服务,虽然人民银行为商业银行提供了部分指导价格,但由于金融服务收费体制的不规范性,以及央行自身支付系统定价体制的不完善,因此,人民银行缺乏对商业银行、支付清算组织在定价标准、定价方法、定价分析等方面的有效指导,以及定价审批、定价监管等方面的明确监管职能。在缺乏指导及监管的情况下,商业银行严重偏离指导价格进行定价;而支付清算组织利用局部的垄断优势,自主定价权限更大,存在收费不合理的可能。不当的定价直接影响社会公众享有支付结算服务的成本及效率。

随着我国支付结算服务定价方面问题的凸显,人民银行在2006的《中国支付体系报告》中提出了我国支付体系发展的总体目标,其中对支付清算组织的目标要求是,按照市场化原则,综合考虑成本、利润和风险因素,兼顾各方利益,建立科学、合理的收费定价机制 。2008年1月,中国人民银行表示将从多方面推进我国支付体系建设,今后,中国人民银行、商业银行和非银行支付服务组织要逐步实现支付结算服务定价的市场化,以促进良性竞争。

如何解决人民银行支付系统定价体制的不足,笔者认为,可以考虑借鉴和参考国外中央银行的先进经验。从目前各国央行的公开信息来看,美联储自1980年开始逐步建立其支付系统定价体系,并应用“成本补偿”原则对支付系统进行合理定价,目前已经较为健全和成熟。美联储的定价制度及定价方法,对于建立健全人民银行支付系统定价体制具有较强的参考价值。

二、美联储支付系统定价体制

美国联邦储备银行(Fed)由25家分支机构和12家专门的处理中心构成其营业网点。它们向吸收存款的金融机构提供多种支付及其他服务。个人和非吸收存款的金融机构作为吸收存款金融机构的客户,可以间接获得这些服务。

(一)完善的制度体系

为了提高效率与竞争性,1980年美国政府颁布的《货币管制法》(Monetary Control Act of 1980)要求美联储就其向吸收存款机构提供的某些支付结算服务收取费用。这些服务包括支票的托收、自动清算所、同日电子资金转账系统和全国结算服务等。在满足《货币管制法》及其立法目的的基础上,美联储于1980年专门制定了《美国联邦储备银行服务定价原则》(Principles for the Pricing of Federal Reserve Bank Services),基于这些原则,又陆续出台了一系列制度规定,以保障上述原则得到准确、合理地执行。

第一,成本补偿原则。《货币管制法》规定,美联储应遵循“从长期来看其收费所得应能抵消其提供支付服务所花费的成本”这一原则来制定其收费政策,明确了以“成本回收法”作为支付系统的定价方法。1990年修订的《支付系统中的联邦储备》(The Federal Reserve in the Payments System)规定,所有的联邦储备银行收费都要在每年的第四季度进行必要的评估及修订,要求每家储备银行预估未来一年收费服务的成本及业务量,由美联储统一计算出下一年的私营部门调整因素(PSAF),并将全部成本按照业务量进行摊销,最终由政府批准PSAF及建议价格。

第二,市场调整原则。服务安排及相应的收费项目表应随着特定市场上服务需求的变化而做出相应的调整,并提前予以公告。1999年修订的《价格及服务变动建议》(Price-and Service-Change Proposals)规定了联邦储备委员会评估、批准新收费服务产品或现有产品收费及服务变动的程序。当涉及支付系统的相关操作程序或法律发生变化的时候,考虑到支付系统的其他参与者与美联储所处的不同法律权利或者市场地位,美联储会对这些变化产生的影响进行竞争――影响分析,并以此决定价格调查的幅度、时机等因素。

第三,公开听证原则。虽然《货币管制法》明确规定了美联储是支付系统的定价主体,但鉴于服务安排及收费标准可能会影响到美联储所提供服务的有效利用率以及国家支付系统长期发展的需求,美国于1995年出台了《美联储收费服务公开听证制度指引》(Guidelines for Requesting Public Comment on a Federal Reserve Priced Service),规定了涉及收费服务定价的有关变化而需要举行公开听证的几种情况。

第四,合法合规原则。在《货币管制法》的基础上,为进一步规范美联储的定价行为,保障各方参与者的合法利益,有关部门于1984年制定了《美联储收费服务相关行为准则》(Standards Related to Priced-Service Activities of the Federal Reserve Banks),就政府及审计部门如何对美联储进行监督与审计,以及美联储如何避免作为服务提供者与监管者、金融机构的贷款人等角色之间的冲突等问题做出了详细规定。

同时,美联储通过支付结算行业协会或其附属机构实现其对支付系统的主导地位,制定支付服务的组织和行业标准;另外,由于美联储在支付系统信息化方面具有良好的优势,可以有效实现对支付系统的监管。这些大环境保证了美联储对金融机构服务收费具有很强的影响力。去年3月,美国财政部在其公布的《现代金融监管构架改革蓝图》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure)中又提出,美国金融监管的改革方向之一,是由美联储负责建立支付结算系统监管框架,承担包括支付结算定价在内的主要监管责任,试图将美联储对支付结算的监管职能法制化。

上述原则及措施对美国支付系统进行了系统、全面的规定,对定价职权、定价方法、定价调整、定价监管等方面进行了清晰的界定,为美联储充分履行央行职能,搭建了一个完整的支付系统定价制度平台。

(二)考虑支付系统投入的机会成本

虽然央行支付系统是一种公共产品,但为了保证支付系统建设及利用的效率,必须对各种投入资源的价值(机会成本)进行估价。在大多数情况下,采取市场价格对这些投入进行估价就足够精确了。但由于垄断、税收或补贴等因素,在不存在市场价格的情况下,就要运用适当的方法合理估计这些投入的机会成本。

在充分估计下一年支付系统各种显性成本的基础上,为了合理计算支付系统投入的机会成本,美联储假定自身是私营公司,从而将可能产生的税收和资本成本的费用,统称为“私营部门调整因素”(PSAF)。计算PSAF的方法要进行周期性的评估以保证方法是适当的,并且符合当时的会计准则、金融理论以及监管和实务操作。计算PSAF需要估计美联储下一年度用于提供收费服务的资产及负债的账面价值,使用这两项数据推算出所谓的股权资本(Imputed equity),并且需要满足联邦存款保险公司(FDIC)对存款类机构资本充足率的要求。

(三)利用CAPM计算股权资本成本率

构成PSAF的重要组成部分是股权资本成本,需要对平均股权资本成本率(COE)进行计算。自2006年起,美联储修正了原来的计算方法 。新方法的指导思想是使用资本资产定价模型(CAPM)(见图1)作为估计税后COE的唯一方法。并且,在CAPM框架内,令无风险利率=短期国债利率;使用最近四十年月收益的移动平均值估计市场风险溢价;令beta=1,近似于考虑整个股票市场的收益率。

尽管学术文献一致指出计算一家公司COE所面临的理论难题及实证挑战。然而,这一计算却是在一些操作过程或内部决策过程中所必需的。美联储认为CAPM是被广泛用于实务的金融模型,同时,美联储致力于将计算PSAF的方法与私营部门的实务保持一致,从这一角度来看,作为一个被普遍接受的、理论成熟的模型,使用CAPM计算PSAF是合理的 。至于CAPM中对参数值的各种设定,Barnes和Lopez(2006)的研究表明 ,美联储估计整个股票市场COE(令beta=1)的做法对于解决难题不失为一种简单、可行的方法。

三、美联储支付系统定价体制对人民银行的启示

美联储成熟、完善的支付系统定价制度及定价方法,对于建立健全人民银行支付系统定价体系,合理引导、监督金融机构的支付结算服务定价行为,促进我国支付结算服务的健康、和谐发展,具有较强的启示。

(一)建立健全支付系统定价制度

人民银行及有关部门应尽快补充、完善支付系统定价体系的制度框架,至少包括支付结算服务的定价职能部门、定价原则、定价方法、定价监督及定价审批等内容。为了维持人民银行履行公共职责的透明性及可信度,有效解决其作为支付结算服务提供者与履行公共职责之间的潜在冲突,还要充分考虑金融机构作为支付系统参与者的市场地位,建立征求意见指引及公开听证制度。

这些制度措施是建立健全人民银行支付系统定价制度框架最基础也是最为关键的一环,为人民银行切实履行央行职能,构造良好的支付结算环境提供坚实的制度保障。

(二)采用合理的支付系统定价方法

人民银行在坚持遵循“不以盈利为目的”定价原则的基础上,应该改变单纯强调低成本的做法,积极借鉴美联储的做法,明确以“成本回收法”作为其定价方法,合理估计、综合考虑各项成本与费用支出,有效弥补在支付系统建设方面的大量投入。同时,支付系统定价要遵循市场调整的原则,每隔一段时期,就要根据市场环境的变化,对定价进行适当调整。

(三)增强对金融机构定价行为的监管与指导

在明确人民银行作为支付系统定价及监管职能的基础上,人民银行应加大对商业银行及支付清算组织等金融机构的定价指导,在定价标准、定价方法、定价分析等方面对商业银行给予有效指引。对于支付清算组织等非盈利组织,其组织规模较小、研发力量较弱,人民银行应指导其充分考虑各种可能性支出、资金成本以及风险因素,为下一步按照市场化原则定价做好铺垫。人民银行还应强化对支付结算服务的监管职能,加强对商业银行及支付清算组织在支付结算服务收费定价方面的监督与管理,严格履行定价审批、定价监管等职能,以促进金融市场的规范、有序发展。

参考文献:

[1]Barnes, M.L., and J.A. Lopez. 2006. “What Is the Federal Reserve Banks’ Imputed Cost of Equity Capital? [C]”FRB San Francisco Economic Letter, April 7.

[2]Barnes,M.L.,and J.A. Lopez. 2006.“Alternative Measures of the Federal Reserve Banks’Cost of Equity Capital [C].” Journal of Banking and Finance, forthcoming.www.省略/publications/economics/papers/2005/wp

05-06bk.pdf.

[3]Board of Governors of the Federal Reserve System. 2005.“Board Announces Modifications to Methodology used to Calculate the Private Sector Adjustment Factor [Z].” Press release, October 12.

[4]Board of Governors of the Federal Reserve System. 2008. “Federal Reserve's Key Policies for the Provision of Financial Services [Z].”www.federalreserve.gov/paymentsystems/pricing/default.htm

[5]十国集团中央银行支付结算体系委员会.发达经济体支付结算体系[M]. 北京:中国金融出版社,2005.

[6]十国集团中央银行支付结算体系委员会. 支付体系发展指南 [M]. 北京:中国金融出版社,2005.

[7]中国人民银行. 中国支付体系报告 [R]. www.pbc.省略/detail.asp?col=970&ID=94,2006.