环境决策中的公民参与

【摘要】近些年来在全国各地持续发生的环境反映出了民众在环境决策中的知情权和参与权没有得到应有的保障。这不得不引起我们的思考：在环境法制建设中早已明确的公众参与原则为何处于缺失状态，没有起到它应有的作用呢？

【关键词】环境决策；公民参与；知情权

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）07-115-01

一、环境决策中的公民参权与特征

1.弱势的利益相关者在决策过程中缺位。任何一项行政决策都会对利益相关者产生影响，在社会分层、利益分化的转型时期，政府所做的决定难以平等兼顾不同利益群体的愿望和要求，同时，由于地方政府可能存在难以抑制的自利偏好，不可能自动代表公共利益，决策者难以忠实地按照社会公共利益进行决策，让利益相关者参与决策过程，表达利益诉求，就有可能减少决策结果引发的矛盾冲突。

2.舆论压力有效影响了政府的行政决策。信息的者不再掌握在政府和媒体的手中，每个人都可以成为信息的主体。在这种信息传递快、选择度高、自由性强的领域，成千上万谴责声音的响起给政府带来巨大的压力，尤其是在部分市民自发举行散布活动后，政府对舆论的回应开始变得积极，甚至主动暂停项目建设。公共舆论作为“民意”公开表达，是当代政府行政决策的一个重要价值参考系和评判标准，因而，行政决策必须尊重和体现公众舆论所表达的社情民意。

3.公民参与的低组织化状态影响了参与有效性。在与政府的利益博弈中，公民的力量不是取决于人数，而是取决于自身的组织化程度。尽管公民个体参与行政决策实现了公共领域的对话，使利益得以表达，但个体公民在与政府的利益博弈中，缺乏平衡的对话和互动能力，这种力量对比的巨大差异使个体的参与对政治体制的影响力十分有限。因此，个人只有在成为团体成员并为团体利益进行活动时才能够在政治生活中发挥作用。

二、环境中透视出的公众参与状况

1.法律上没有明确公众参与的效力。《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》没有对公众的参与权效力做出明确规定，只是在《暂行办法》第17条规定，“建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。环境保护行政主管部门在作出审批决定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议”。

2.行政决策听证制度不健全。我国的公众参与方式主要有：网上公示、张贴公告公示、听证会、座谈会、问卷调查等，只有少数项目召开听证会。即使是听证会或座谈会，与会人员的人数会受到限制，并不是所有的公众都有发言的权利。公众参与座谈会或听证会大多数是被动的，而且大多是末端参与，使公众自身权益受到很大的影响，最后意见是否被采纳决定于决策者，座谈会、听证会最后往往流于形式。

3.公众参与权缺乏救济的规定。目前法律对违反行政决策公众参与制度没有明确的规定，对公众参与方案如何为行政机关所接受的法律规定也过于原则，致使目前行政决策公众参与活动实际效果较差，公众的正当权益难以维护。由于缺乏解决争议的救济程序，公众没有有效手段对政府的行为进行有效制约，很容易使行政决策公众参与的法定程序得不到严格执行。实践中也很少有行政决策因违反听证程序方面的规定而受到司法审查或其他方面监督的情况。

三、环境决策中公众参与的实现办法

1.政府提升环保意识。倒逼地方政府在想问题、做决策时，必须把环境因素置于优先考量的突出地位。这既是政府恪守环保基本国策的意志体现，更是惠及子孙、泽被后代的民生所系。其一，变“招商引资”为“招商选资”。政府不能再如过去那样盲目引进外资，必须基于以实现绿色GDP增长的考量，对投资项目进行环保方面的筛选与甄别，对可能引发环境问题的项目勇于说“不”；其二，对污染问题不能再熟视无睹。必须改变“民不告官不究”的被动治污思维，逐步增强减排治污的内动力，树立对区域污染“零容忍”和环保“一票否决”的自觉性；其三，摒弃地方保护的旧有观念，全力支持各级环保部门履职有为。

2.决策主动倾听民意。项目“环评”的同时，莫忘对民意的“测评”。决策倾听民意的实质，就是确保民众的知情权、参与权和监督权。包括环评信息的公开、科学知识的普及、政府承诺的兑现、公众环境恐惧症的疏导等。环评不能搞秘而不宣，更不能以弄虚作假的手段欺上瞒下，否则，由导致在建项目的被迫下马，不仅让政府公信陷入危机，也极有可能诱发“逢项目必反”的负面效应。

3.公民责任的完善。在环境决策中公众参与的最大的力量主体和来源是公民，应该加大环境保护宣传教育力度，积极培育公众环境保护意识。首先，立足学校阵地开展环境保护宣传教育。其次，立足社区平台开展经常性的环保宣传教育。通过这些平台，发挥基层环保干部及环保爱好者的作用，摆脱公众在环境保护上的“政府依赖性”。再次，立足现代多媒体信息技术开展环境保护宣传教育。利用电视、报纸和广播等传统媒体进行经常性长期性的宣传教育。充分发挥网络媒体在环境保护宣传中的重要作用，强化各职能部门网站的宣传功能。