上海陆岛水上客运财政补贴研究

摘要：崇明岛是我国的第三大岛，地处长江口，过去该岛居民出行的主要方式是水路客运交通，但随着崇明长江隧桥开通后，崇明水上客流量和车流量大幅度下降。以崇明水上客运为主营业务的交运企业陷入严重亏损，难以为继。为方便崇明居民出行，从公益性属性及公共财政角度出发，应给予崇明水上客运财政补贴。本文就崇明水上客运实施财政补贴必要性进行分析。

关键词：水上客运 公共财政 补贴

1 崇明水上客运背景

以经营崇明陆岛水上客运为主营业务的交运企业有两家，分别是崇明客运轮船发展有限公司（以下简称崇明客轮公司）和上海市客运轮船有限公司（以下简称市客轮公司）。

1.1 崇明客轮公司背景分析 该公司的前身系上海亚通股份有限公司，在上海证券交易所上市，主要从事苏崇、申崇航线客运、客滚轮运输、沿海化工品运输、陆上客运，并涉足生态农业、通信工程、文化传播、房地产、资本市场等。自长江隧桥开通后，由于水上客运严重亏损，影响公司业绩，目前已从母公司剥离，成立独立核算有限公司。新崇明客轮公司成立后，主营申崇陆岛航线，包括南门至宝杨路、南门至石洞口、南门至石洞口、南门至长兴岛、堡镇至横沙岛等航线，占有70%以上市场份额。公司拥有各类注册船舶37艘。其中车客轮17艘，高速客轮有14艘，普通客轮2艘，总载车量346辆，总载客量9000人。

1.2 市客轮公司背景分析 该公司的上级母公司为上海交运集团股份有限公司上海市国资委出资监管的产业集团之一，于1993年正式在上海证券交易所创立上市。目前经营崇明陆岛水上客运业务，经营的航线主要有：宝山吴淞至崇明南门、宝山石洞口至崇明新河等对开航线。其中，吴淞至南门航线在长江隧桥开通前，是崇明农产品向上海输出的主要通道。

2 崇明水上客运现状

2.1 水上客运运营公司亏损严重 随着2009年10月隧桥开通，选择水上客运过江的车客流量明显下降，加大了运营公司为每个乘客承担的成本，但运营公司的各种成本却得不到下降，造成了两家运营公司由盈转到巨额亏损。如市客轮公司在2009年最后两个月，客渡人次同比下降70%，车渡辆次同比下降55%，营业收入同比下降达80%，每月亏损近800万元。随后市运营公司采取了停航、减员等调整措施，虽然减少了亏损，但仍达600万元左右。

2.2 水上渡轮航线及运力的减缩 过去崇明陆岛航线上共有了运输船舶52艘，航线19条。隧桥开通后两家客轮公司均对码头功能和航线做出了不同程度的调整。以市客轮公司的吴淞客运中心码头为例，其码头功能从单一的客运为主调整为多功能码头，主要负责陆岛居民生活用气和大型企业生产所需液态危险品的运输，以满足崇明、长兴方向的车载危险品渡运需求。原吴淞及宝杨路码头的车客渡航线全部调整至石洞口码头运营，将原来以车、客兼有的石洞口码头，调整为以车渡为主，主要运营航线为石洞口至南门、石洞口至新河。宝杨路码头的功能定位为单一客运码头，是一条高速航线，负责宝山至南门、宝山至崇明堡镇的游客。崇明新河码头功能调整为除了规定时段配以客运外，其他时段作为崇明本岛车载危险品运输专用码头。如此之后，运力下调为38艘船舶，航线下调为9条。其中，市客轮公司保留运力15艘船舶，6条航线；崇明客轮公司保留运力22艘船舶，3条航线。

2.3 水上客运运量明显下降 长江隧桥开通前，崇明水上客运日平均客流量约为4.1万人次，现在是1.03万人次，下降70%以上；长江隧桥开通前，车流量约为4800辆次，现在是1673辆次，下降60%以上。以崇明客轮公司石洞口至南门航线为例，在隧桥开通前航行班次为30分钟/班，节假日增加到15分钟/班。隧桥开通后则减少为60分钟/班，而且上座率不足5成。

2.4 水上渡轮票价大幅下降，水上客运公司经营性收入显著下降 两家公司为了减少亏损都采取了降价措施，现在降价后，市客轮公司平均车渡票价50元，平均客票价格10元；崇明客轮公司每辆车运价82元，平均客票价格16元。比过去未开通隧桥时车票价格大高速下降36%，中小高速船下降30%，车客渡轮下降33%。最高降幅达到70%。车辆运价吨位越高降幅越大。

3 崇明陆岛水上客运存在的必要性

3.1 陆岛公共交通系统尚有瑕疵 由于长江隧桥开通以后，大大缓解了崇明上海陆岛客运交通难的问题，但是陆上交通不能完全满足崇明居民的需求，有不尽如人意的地方。首先，营运里程太长。其次，客流及其不平衡。周末与长假的客流是平时客流的三倍，第三，交通事故发生频繁。仅2011年上半年，崇明至上海市区的公交路线就发生多起追尾及人员死伤的恶通事故。

3.2 可平衡长江隧桥客流峰值 长江隧桥已经成为崇明对外经济的主要通道。在工作日，水上客运基本上是一种补充的出行方式，因为长江隧桥基本能满足居民的出行需求。但是在车客流量的高峰期，长江隧桥就满足不了人们的出行需求。特别是“五一”、“十一”等假期，需要水上客运来分担客流，缓解长江隧桥拥堵情况。例如2013年端午小长假，崇明渡轮更是出现了一票难求的情况，甚至还出现了黄牛倒票的现象。

3.3 解决崇明中西部居民的出行需求 首先，崇明水上客运仍然有广泛的社会需求。根据就近原则，处于岛内中西部地区的居民和以宝山地区为目的的居民仍然会选择水上客运。并且对横沙岛来说，进出岛的唯一交通方式就是水上客运。因此崇明水上客运仍然具有便捷、近距离、节省时间成本的优势。其次，在轮渡和隧桥这两种方式的选择上，居民会因考虑因素的不同而选择不同的出行方式。居民出行考虑的主要因素有快捷性、便利性、舒适性等。第三，人文情感因素。由于崇明南门至石洞口、宝杨路的水路客运已经发展了数十年，有不少居民是乘坐水路轮渡往返崇明陆岛已成为习惯，有的居民甚至是伴随着三岛轮渡成长起来的，对水上客运有着难以割舍的情结。而且各客运轮站都有成熟的公交站点、商业网点等配套设施，所以水上客运交通仍将在崇明陆岛交通中扮演着重要的角色。

3.4 水上通道的战略保障作用必不可少 水上通道与桥隧通道不应该是水火不容的，同为路岛联系方式的一种，应该相互支撑，比如在和平年代里，水上客运的船会因为军事演习而被征用。两者不管在突发通事件，还是战争情况下都可互为战备。

4 崇明陆岛水上客运的补贴方案

4.1 补贴的目标 从公益性属性及公共财政角度出发，公共财政应该分担一些亏损。并且，补贴方法和机制一定要设计合理，保证客轮公司稳定运营，减少客运服务的成本，以满足崇明的水上客运需求。

4.2 补贴的方法

4.2.1 补贴的种类：崇明水上客运补贴方案有三种，分别是项目补贴、经营补贴和经营补贴+项目补贴。

4.2.2 项目补贴：补贴项目有码头维护补贴、基础设施补贴、燃油补贴、船舶购置补贴、航次补贴和船舶维修补贴。其中船舶购置补贴和基础设施补贴为财政全额补贴。

4.2.3 经营补贴：每年补贴的金额的多少应由外部独立审计机构对水上客运公司进行财务审计，以此确定。项目补贴效率高，但是核算繁琐，补贴金额等于经营补贴。水上通道与桥隧通道而所拨付的实际补贴资金数额，参照上年度补贴金额，且要按季度预拨。由市财政、崇明财政和轮渡公司共同承担补贴资金。

4.2.4 经营补贴+项目补贴：经营亏损除了基础设施建设补贴、船舶购置补贴和燃油补贴来弥补外，还需要进行补贴，即经营补贴。减少经营补贴的金额可以通过把码头维护补贴和船舶维修补贴独立出来。船舶维修补贴专门用来平衡船舶维修支出，约为3000万元/年；码头维护补贴主要包括码头前沿疏浚和码头设施维修，补贴金额约为150万元/年，除了这两项的所有亏损补贴就是经营补贴。

4.3 配套机制 建立相应的配套机制。比如票价核定机制、企业收支核算机制、企业收支审计监督机制等，确保成本支出合理、如实。

5 结语

能不能用发展公益性事业的政策和思路来扶持、推动崇明水上客运的正常营运，对于缓解崇明的陆上交通压力和满足崇明居民的客运需求是有决定性作用的。在不能完全靠市场机制实现供给的市场上，崇明水上客运财政补贴的给予便非常必要，并应该选择合适的补贴方案和补贴政策。

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