双重二元经济条件下失地农民补偿问题研究

【摘要】文章以福建省1978-2005年单位农业用地产值和单位建设用地产值的变化趋势为例，探讨失地农民问题形成的原因和双重二元经济条件下现行征地补偿标准的缺陷，指出随着工业化和城市化的发展单位农业用地产值和单位建设用地产值两者之间差距不断扩大，征地补偿标准应综合考虑土地的新用途对产值的边际贡献以及土地利用对当地GDP的贡献。

【关键词】双重二元经济 失地农民 征地补偿

一、引言

改革开放28年以来，我国已有近4千万农民的土地被征用，有1亿8千万左右农民工流动于城乡之间。城市扩张过程中大量的失地农民处于弱势地位，被迫承受着失地和失业的双重损失。失地农民问题的核心是如何合理补偿失地农民利益和妥善安置失地农民的问题。从发展经济学的视角来看，城市化发展初期，为了发展工业，往往压低土地征用成本，被征地农民的权益普遍受损，这一阶段的问题不是如何补偿的问题，而是根本无力补偿；随着经济的发展和城镇居民生活水平的提高，城镇居民和失地农民之间生活水平的差距越来越大，失地农民的权益保障问题亟待解决，改革现行征地补偿制度就愈显急迫。从世界各国和地区的征地实践来看，征地补偿标准大致有三种：一是按市场价格补偿，即以被征用土地当时的市场价格作为补偿标准。二是按裁定价格补偿，即以法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的土地价格作为补偿标准，如法国等。三是按法定价格补偿，即以法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿。由于我国目前处于由农业化向工业化发展、计划经济向市场经济转轨的双重二元经济发展阶段，所以征地补偿也有其特殊性。本文试图探讨双重二元经济条件下失地农民补偿问题的理论依据，认为征地补偿不仅要考虑被征用土地的原用途及其产值，还应综合考虑土地利用对当地GDP的贡献等因子来制定征地补偿标准。

二、失地农民问题形成的原因

1、失地农民

农民的身份不仅是由其所从事的农业生产活动决定的，更重要的是其与主要生产资料――土地之间的关系决定的。现代中国农民的身份是与土地承包经营权相联系的。失地农民，是指因土地被征收而失去土地的农民，在放弃土地承包经营权后丧失了原来依托土地所带来的就业机会、生活保障的同时，又无法获得与城市居民同等的社会保障权利，生产和生活均受到不利的影响。失地农民成为既有别于农民又不同于城市居民的边缘群体和弱势群体，随着失地农民这一特殊群体的出现又引发出一些新的社会问题，影响经济、社会的稳定和协调发展。

2、城市化和工业化过程中失地农民问题的成因

农业剩余是农业生产要素向非农产业转移的基本条件。农业剩余指的是农业总产量与总消费量之间的差额。显然，没有农业剩余，就不可能有农业生产要素向非农产业的转移，也就不可能有城市化和工业化。农业对工业化的贡献包括四个方面：产品贡献、市场贡献、要素贡献和外汇贡献。农业的要素贡献是指农业要素的转移，即资本、劳动力和土地等向非农业部门的转移。工业化初期，非农产业在国民经济总量中所占的比重小，依靠工业部门自身的积累来发展其所需要的要素是远远不够的，需要农业部门对工业部门的要素贡献。而非农用地对GDP的边际贡献大于农业用地对GDP的边际贡献，这也促进了农业要素向非农业部门的转移。随着工业化进程的加快发展和劳动生产率的提高，工业部门对劳动力需求的增长小于对土地需求的增长，在城市化又未同步发展的背景下，必然会出现既失去土地又难以被城市吸纳的失地农民。概括起来，产生失地农民问题的主要原因包括：第一，农业剩余；第二，非农产业用地对GDP的边际贡献大于农业用地对GDP的边际贡献；第三，非农产业对劳动力的需求增长小于对土地的需求增长；第四，城市化发展滞后。

3、双重二元经济结构与我国失地农民的产生

我国失地农民问题形成的一个重要原因是中国在城市化、工业化过程中还伴随着由计划经济体制向市场经济体制转轨。在传统二元经济结构（农村与城市）背景下，对农业劳动力转移的理想设计中不存在失地农民，只有“农转非”的、新增的城镇居民，即由于土地被征用，农民失去土地承包经营权后，可以进入国有或集体企业就业，户籍纳入城镇户口管理。因此，在20世纪90年代以前的城乡生产要素转移过程中，失地农民的问题还不突出（见图1）。从20世纪90年代初确立发展社会主义市场经济体制后，另一种二元经济结构（计划与市场）随之出现，劳动力的配置逐步由计划转向市场，失地农民问题随着双重二元经济条件下的要素转移而日显突出（见图2）。在世界各国的工业化、城市化过程中，都伴随着农业人口的转移问题，但在我国双重二元经济背景下的要素转移过程中产生的失地农民问题，则是我国工业化和城市化过程中的一种较特殊的现象。

土地从农业部门转移到非农业部门，一般有两种方式：一是依靠市场力量自发转移；二是依靠政府力量有计划转移。我国的土地征收制度决定了土地从农业部门转移到非农业部门主要是依靠政府的力量推动的。但是，在实行市场经济体制以后，征地过程中伴随着农业劳动力向城市和非农产业的转移，越来越多地依赖于市场的力量进行。在双重二元经济条件下的要素转移，出现了不同要素的不同转移方式，即土地仍然主要依靠政府的力量通过计划转移，而农业劳动力则主要依靠市场的力量自发转移。在这么一种制度框架下被征地的农民承担着劳动力向非农产业和城市转移的市场化阵痛，却又不能分享由农地的非农化所带来的增殖收益，致使许多农民成为无地无业的游民。可见，在双重二元经济条件下土地与劳动力向非农业部门转移的不同方式成为我国失地农民问题产生的重要原因。

三、失地农民的补偿标准

1、现行征地补偿标准

《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。另外，国务院，根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。这一规定的核心包括以下两点：第一，无论是土地补偿费还是安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，均以单位土地原用途的产值为基数，并以其倍数给予补偿；第二，根据社会、经济发展水平，在特殊情况下可以调整补偿标准。其中，第一点是我国现行征地补偿的原则，并一直得以遵守和执行；而第二点虽然在《土地管理法》中被提及，但如何根据社会、经济发展水平调整补偿标准却没有具体规定，难以把握和操作。

2、土地产值最大化条件下的补偿标准

以单位土地原用途的产值为基数，并以其倍数给予补偿，实质上是一种计划征用的补偿方法，体现出计划者追求土地单位产值最大化的目标，该补偿方法的前提是土地归计划者所有。

假设计划者拥有农业用地X农业和工业用地X工业，工业化过程中农业用地向工业用地的转移实际上是计划者为了追求产值的最大化而对工农业用地的重新配置。在不考虑土地总体增殖的情况下，假设土地总体预算不变，即P农业X农业+P工业X工业=I。

其中，P农业、P工业为农业用地和工业用地的价格指数，这里P农业、P工业不是市场交换的实际价格。另设产值为G（X农业，X工业）。所以，求产值G（X农业，X工业）的最大值可以用拉格朗日乘数法来解决。相应的拉格朗日函数为：

L=L（X农业，X工业）=G（X农业，X工业）+λ（I-P农业X农业-P工业X工业）

式中λ为拉格朗日乘数，产值最大化的一阶条件为：

P农业=C.ΔG/ΔX农业，式中ΔG/ΔX农业为农业用地对产值的边际贡献，相当于《中华人民共和国土地管理法》第47条中，被征收耕地前3 年平均年产值；C为常数，相当于《中华人民共和国土地管理法》第 47 条中，被征收耕地前3 年平均年产值的倍数。

P工业=C.ΔG/ΔX工业，式中ΔG/ΔX工业为工业用地对产值的边际贡献，C为常数。如果将土地对产值的边际贡献近似为单位土地的产值（即ΔG/ΔX农业≈G农业/X农业，ΔG/ΔX工业≈G工业/X工业），那么以上土地产值最大化的条件就可以理解为：在土地归计划者所有、实际不存在土地要素市场、不考虑土地增殖的情况下，计划者按照原用途的单位土地产值来确定补偿土地的价格指数，就可以保证其土地产值的最大化。

3、双重二元经济条件下现行征地补偿标准的缺陷

土地产值最大化条件下的补偿标准是在计划者完全拥有土地产权的前提下才能实现的，但只要考虑到农民对土地所拥有的部分权益，即土地承包经营权，土地的征收过程实际上也是以征地补偿费与农地承包经营收益相交换的过程。显然，土地产值最大化条件下的补偿标准并不符合交换的最优化条件。在交换过程中，交换双方不可能只考虑土地的原用途，而必须把土地用途变更所产生的增殖考虑在交换条件中。交换必须满足以下条件：第一，P>C，ΔG/ΔX农业≈C.G农业/X农业，补偿标准P大于以单位农业用地年产值为基数未来若干年总收益的折现值，农民才会有交换的意愿；第二，P

P=P（ΔG/ΔX农业，ΔG工业/ΔX工业）≈P（G农业/X农业，G工业/X工业）≈P（G/X）

补偿标准P的表达式意味着征地补偿标准必须根据社会、经济发展水平有所调整，使农民分享到工业化的利益。计划经济体制下城乡二元经济的要素转移过程中，虽然农民在征地补偿中没有直接分享到工业化的利益，但他们被有计划地转移到全民或集体所有制企业中就业，从而间接地分享了工业化的成果，获得了G/X的补偿。在双重二元经济条件下要素转移过程中，土地主要依靠政府的力量计划转移，劳动力则主要依靠市场的力量自动转移。大量没有技能的农业劳动力无法进入城市和工业体系中，也就无法分享到工业化的成果，这是双重二元经济条件下现行土地补偿标准的根本缺陷。

四、工业化进程与补偿标准

尽管按土地原用途单位产值乘以一个倍数进行补偿，也可能使补偿标准定在C.G/X工业>P> C'G/X农业之间。但是，在工业化的不同时期，单位农业用地产值与单位工业用地产值的差距是不同的。在工业化和城市化初期，单位农业用地产值与单位工业用地产值的差距较小，以农业用地产值为基数的补偿方式还有其合理性。随着工业化和城市化的发展，单位农业用地产值与单位工业用地产值的差距越来越大，仍按土地原用途单位产值为基准进行补偿，尽管可能使补偿标准定在C.G/X工业>P> C'G/X农业之间，但与合理补偿标准偏差较大。所以，在单位农业用地产值与单位工业用地产值的差距较大时，就必须同时考虑土地新旧用途的产值，才能合理地确定征地的补偿标准。以上分析存在着一个假设：在工业化和城市化进程中，单位农业用地产值与单位工业用地产值的差距不断扩大。现以福建省1978-2005年单位农业用地产值和单位建设用地产值的变化趋势为例加以证实。从表1和图3中可见：第一，农业用地的面积从1978年的12973.3平方公里减少到2005年的11290.2平方公里，第一产业总产值从1978年的23.93亿元增加到2005年的831.08亿元。单位农业用地产值从1978年的18.45万元/平方公里增加到2005年的736.11万元/平方公里。1978年到2005年间，单位农业用地产值的年均增长26.58万元/平方公里；2001年到2005年间，单位农业用地产值的年均增长20.09万元/平方公里。第二，建设用地的面积从2001年的3433.4平方公里增加到2005年的4170.4平方公里，第二、三产业总产值从1978年的42.44亿元增加到2005年的5737.85亿元，其中2001年到2005年增加了2316.11亿元。单位建设用地产值从2001年的9966.04万元/平方公里增加到2005年的13758.51万元/平方公里。2001年到2005年间，单位建设用地产值的年均增长948.12万元/平方公里。第三，2001年单位农业用地产值与单位建设用地产值的差额为9410.78万元/平方公里，2005年单位农业用地产值与单位建设用地产值的差额为13022.4万元/平方公里。由此可见，在2001-2005年间，单位农业用地产值与单位建设用地产值的差额有明显扩大的趋势。同比2001-2005年间，单位建设用地产值的年均增长948.12万元/平方公里明显高于单位农业用地产值的年均增长20.09万元/平方公里。

可见，随着工业化和城市化的发展，单位农业用地产值和单位建设用地产值两者之间差距不断扩大，尤其到了工业化的中后期，两者之间的差额累积到一定程度，征地补偿费仅以土地原用途单位产值为基数计算就愈显其不合理性，改革征地补偿标准就应考虑土地新用途的产值和本地区单位土地的GDP。

五、改革现行征地补偿标准的思路

第一，改革征地补偿费用的计算方法。一是按土地原用途单位产值乘以一个倍数进行补偿时，倍数C应随着社会、经济发展水平而适时调整，即C=C（G/X）；二是按土地产值乘以一个固定倍数进行补偿时，土地产值应综合考虑土地原用途和新用途，即土地补偿费P=C.G/X。第二，鼓励“留地保障”。在对被征地农民个体实行一次性货币补偿的基础上，再按照征收土地数量的一定比例（一般为10%左右）从原有征收土地或从其它土地中划出一块作为村集体和被征地农民经营性的生产、生活配套用地，由村集体或被征地农民经营，发展二、三产业，这部分的土地收益会随着当地经济的发展而增加，从而使农民获得了经济发展带来的收益。第三，政府应从土地收益中拿出一部分来用于安排失地农民的社会保障。农地转为非农用地既促进了当地经济、社会的发展，又实现了土地增殖，这种增殖应当由全社会成员所共享。第四，建立健全失地农民的再就业培训机制。增强失地农民的再就业能力，拓宽就业渠道，消除就业障碍，为失地农民营造良好的就业环境，使更多失地农民更快融入城市化和工业化的进程中。总之，不仅应按土地原用途的产值给予补偿，而且应使失地农民充分分享土地新用途的收益，分享城市化和工业化加快发展的成果，从根本上解决失地农民的生活保障和发展问题，这是征地制度改革的关键所在。

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