浅谈我国工伤保险的先行赔付制度

[摘要] 在我国还有很多劳动者单位并未给他们缴纳工伤保险，一旦这些劳动者发生了工伤事故或者职业病，本应由单位支付的工伤待遇很难得到落实。“工伤先行赔付制度”可以解决上述问题。

[关键词] 工伤索赔先行赔付制度问题及对策

中图分类号： F84 文献标识码： A

据中国人力资源和社会保障部统计，截至2011年6月底，我国全国工伤保险参保人数为16827万人，其中农民工6555万人。这些数字远低于我们的从业人数，还有一些用人单位未给劳动者缴纳工伤保险，那么这些劳动者一旦发生了工伤，他们的合法权益能得到保障吗？劳动者遭遇工伤已属不幸，发生工伤后用人单位不愿或无力承担工伤赔付，又难以通过工伤保险基金获得救助。那对他们来说真是雪上加霜，问题长期得不到解决，必然会引起社会的不稳定。

2011年7月1日开始实施的社会保险法明确了“工伤保险待遇先行支付制度”，旨在让工伤患者尤其是未参保工伤患者获得赔偿不再耗时费力。

所谓工伤保险待遇先行支付制度，社会保险法第四十一条这样规定：“单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。”

一、先行赔付制度的意义

社会保险法的出台，使工伤先行赔付制度有法可依，让广大劳动者看到了国家在保障劳动者合法权益方面所做出的法律保障。这项制度给那些未参加工伤保险的劳动者带来了极大的希望，可以说是工伤劳动者保护史上的重要里程碑。现实中，用人单位没有为劳动者缴纳工伤保险的不在少数，在发生工伤事故或者职业病后，这些用人单位又往往拒绝为工人进行医疗救治和支付足额的工伤赔偿，致使工伤劳动者陷入极大的困境。伤情得不到医治或者错过了最佳治疗时机，给劳动者留下了终身的遗憾，使劳动者身心俱伤。

二、我国工伤先行赔付实施的情况

先行赔付制度虽然有了法律上的保障，那么实际执行情况如何呢？劳动者能真正享受到先行赔付吗？民间公益组织北京义联劳动法援助与研究中心(以下简称义联)对此作了专题调研。调查显示先行支付制度已经开始发挥作用，但总体看落实情况有待改进，制度执行中面临的各种困难和顾虑尤须关注并尽快加以解决。

为了解这项制度的执行情况，义联在2012年3月至2012年6月期间，面向全国进行了专题调研。在此基础上，形成了《工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》，较为全面地反映了先行支付制度一年来实施的情况。

根据义联对全国246个城市的调查发现，虽然工伤保险待遇先行支付制度已经破冰，但总体而言在全国范围内并没有得到贯彻和落实。

调研结果显示，目前表示可以接受工伤保险待遇先行支付申请的城市仅有28个，占11.4%；明确表示“不可以”申请的城市则多达190个，比例高达77.2%。此外，还有23个城市并“不确定”是否可以申请，占9.3%；有5个城市甚至“不知道”是否可以申请。

根据政府信息公开申请的答复，4个城市的社保部门受理了工伤保险待遇先行支付的申请，分别是浙江宁波1例、浙江温州1例、山东淄博1例、云南丽江1例。

义联负责人黄乐平介绍了宁波工伤患者袁洪涛的案例。41岁的袁洪涛来自四川，在宁波市江北区一家装饰设计公司工作，单位未为其缴纳工伤保险。2010年8月袁洪涛工作时受伤，被认定为工伤，至2011年10月，袁洪涛已欠医疗费10万余元，用人单位在支付了部分医疗费之后拒绝继续支付。

“没办法，袁洪涛今年3月在律师的帮助下，向江北区社会劳动保险管理所提出申请，要求由工伤保险基金先行支付医疗费。”黄乐平说，4月，江北区社保机构就向他支付了近10万元的医疗费，这是社会保险法实施后浙江省工伤保险先行支付的首位受益者。

根据义联的调查，虽然先行支付制度在过去一年中取得了突破性进展，但总体上看，这一制度的落实情况并不很好。

三、先行赔付制度没有得到好的贯彻执行的原因及对策

1是劳动者本身的问题。广大工伤劳动者不了解自己享有申请工伤保险待遇先行支付的权利。社会保险法虽然已经公布实施一年多了，但由于宣传不到位或者广大劳动者文化水平不高，法律维权意识淡薄，约九成的劳动者不知道自己享有这项权利。根据义联连续两年的调研，78.6%的工伤劳动者表示没有听说过社会保险法，有九成左右的工伤劳动者根本不知道先行支付制度。报告认为，劳动者的弱势也导致人社部门在执行先行支付制度方面压力和动力不足。今后应该通过各种形式加大宣传力度，使广大劳动者对自己享有的权利有个明确的认识。

2是社会保障部门的问题。先行支付制度受多方因素影响迟迟未能得到有效落实，主要体现为：细则缺位、基金风险、能力限制、认识不足、动力缺乏。

（一）细则缺位

社保部门不愿意或者不能兑现先行支付的重要原因就是社保法虽然规定了工伤职工发生事故后，用人单位不支付工伤待遇的，由工伤保险基金先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。但并未公布先行赔付实施细则。

在制度的配套建设方面，调研发现，目前仅有9个城市出台了有关实施细则，仅占4.4%；有88.3%的城市明确表示没有实施细则。另外，虽然有21城市正准备制定有关实施细则，但对于何时能够出台多数都比较模糊。

我们的政府部门应抓紧时间制定实施细则，使这项制度真正落到实处，真正为劳动者服务。

（二）担心基金支付风险

调查发现，先行支付制度可能给工伤保险基金带来的风险和压力，也是导致基层人社部门拒绝接受工伤保险先行支付申请的一个考虑。分析更深层次的原因，人社部门的忧虑在于，未参保的企业在一定程度上并不规范，没有足够的财产，先行支付后追缴回的可能性不大。同时，部分工作人员担心先行支付制度会给人以 “不参保就能享受待遇”的印象，导致工伤保险缴费困难，进一步影响基金收入。调研数据显示，拒绝先行支付制度的城市中，以“当事人没有参加工伤保险，基金会出现缺口”为由的有69个城市，占34.8%。“用人单位若不存在了就没有了被追偿主体”的有26个，占13.1%。

北京义联劳动法援助与研究中心研究员叶明欣说，其实这些问题都有克服的途径和方法，比如提高工伤保险基金统筹层次，降低区域性先行支付后追偿乏力基金风险等。

（三）能力限制

实际操作中，基金安全问题是制约先行支付制度执行的一大障碍。追偿虽然是社保经办机构职责所在，但并没有相应的权限，且人力物力财力有限，难有精力一一追偿。支付了但收不回来，基金安全怎么保障？因此，应当与劳动监察等相关部门建立联动机制，把追偿的责任和权限细化。

（四）认识不足、动力缺乏

我们的社保部门并没有真正认识到工伤职工得不到及时赔付治疗的严重后果，没有意识到先行赔付制度对我们社会稳定和谐的重要影响，认识不足，缺乏动力也是导致先行赔付得不到好的贯彻执行的一个重要原因。我们的社保部门应该充分认识到这个问题的重要性，真正为劳动者服务，真正维护劳动者的合法权益，只有这样才能实现立法的初衷。

先行赔付彰显了立法进步，但只有真正落到实处，才能保证劳动者的合法权益得到维护。广东东莞工人刘汉黄工伤索赔不成刺死两名台商，就是因为工伤待遇得不到赔偿而发生的悲剧。未参保的劳动者是弱势群体，我们有义务保证他们的合法权益得到维护，只有他们的合法权益得到维护我们的国家才会稳定，社会才能和谐。

[作者简介]黄彩虹（1977.4--），女，山东莱阳人，大学文化，济南铁路局青岛铁路经营集团社保办经济师。