我国新能源汽车产业破坏性创新的政策支持研究

[摘要]提高新能源汽车产业创新水平、将新能源汽车产业置于国民经济战略性新兴产业的地位予以支持已成为世界大国博弈的重要命题。文章将破坏性创新理论用于指导我国的新能源汽车产业政策，在公共科技政策分析的基本政策工具框架下，采用内容分析法分析了2009年至今我国新能源汽车产业创新的政策支持体系；对特斯拉汽车成功进行破坏性创新的案例及对我国的启示作了实证研究，进而提出我国新能源汽车产业破坏性创新的政策建议。

[关键词]破坏性创新；新能源汽车；创新政策

[中图分类号]F062.9[文献标识码] [文章编号]1673-0461（2014）08-0079-08

一、绪 论

1. 技术和需求之间的相互作用：破坏性创新的动力

根据Christensen（2004）的观点，破坏性创新产生的原因正是由于技术进步的滞后与消费者需要的产品性能之间的矛盾，即技术进步的轨迹与消费者所能利用的产品性能的轨迹之间的不一致。同样，破坏性创新作为创新的一种，其发展的动力也离不开技术和需求之间的互动。“破坏”描述的是创新成果对市场的影响，而这种影响必须通过产品性能的改进作为中介，其背后是产品性能能够满足消费者的需求。对于消费者而言，对产品和服务的购买并非是购买了技术本身，而是购买了技术所能给消费者带来的改变。因此，消费者付出的成本与产品能给消费者带来的改变之间的关系就是产品的性价比。

2. 支持创新的政策工具

直接研究政策促进破坏性创新的文献目前较为少见，而促进产业创新水平提高的政策支持的有关研究层出不穷。Rothwell和Zegvold（1985）从政策工具的角度，将创新政策分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具。张雅娴、苏竣（2001）采用Rothwell的分析方法，对我国政府激励软件和微电子产业发展的政策进行了政策工具的适用性分析，并指出由于政策工具的使用不合理，抑制了政策的总体实效。在其基础上，赵筱媛、苏竣（2005）从政策工具的视角，结合科技活动特点和科技政策作用领域等因素，构建了公共科技政策分析的三维立体框架，其中X维度是其基本政策工具维度。施丽萍（2011）对这一基本政策工具维度进行了修正（见表1）。

二、我国新能源汽车产业破坏性创新的条件与障碍

1. 我国新能源汽车产业政策概况

回顾我国新能源汽车产业政策，根据政策密度，可明显地划分为两个阶段。2009年以前，新能源汽车产业发展以政府主导、科研院所完成研究任务为主要特征，企业的创新主体地位未能确立。2009年后，产业政策密集出台，产业发展思路日益明确，政策支持力度迅速加大。

1999年全国“清洁汽车行动”以降低汽车排放污染、净化空气为目标，标志着我国从政策层面开始重视新能源汽车产业的发展。“十五”期间，我国提出新能源汽车“三纵三横”的开发格局：“三纵”指混合动力汽车、纯电动汽车、燃料电池汽车三种不同的技术路线；“三横”指多能源动力总成控制系统、电机及其控制系统和电池及其管理系统的关键技术。

国际金融危机以来，我国对新能源汽车产业的政策支持力度迅速增大，新能源汽车的产业地位被提高到国家战略的高度。和2009年以前相比，这一时期我国新能源汽车产业支持政策具有几个显著的特点。一是政策密度大，对产业构成重大影响的规划、补贴、市场培育等政策在短时间内连续出台；二是思路日益清晰，从混合动力汽车、纯电动汽车、燃料电池汽车三种不同技术路线共同发展到将纯电驱动作为主要战略取向，政策指向更加聚焦；三是演进过程加速，对原有政策调整补充的反应时间缩短。本文根据公开资料对2009年至2014年4月关涉新能源汽车产业的所有全国性政策文本进行了搜集整理，按时间顺序排列如下（见表2）。

2. 我国新能源汽车产业开展破坏性创新的有利条件

（1）巨大的潜在市场需求与技术潜力之间的互动。中国是目前全球最大的汽车市场。根据中国汽车工业协会的统计，2013年，我国汽车产销2 211.68万辆和2 198.41万辆，已连续五年蝉联世界第一。由于经济社会的稳定发展，这一产销数据有较大可能被不断刷新提高。汽车产业的巨大市场背后是新能源汽车产业的巨大潜在需求。另外，经过数十年的积累，我国汽车制造业已积淀了一定的技术基础，加上新能源汽车领域近二十年的探索，目前我国新能源汽车产业具有较大的技术潜力，在动力电池和电机领域技术水平已有较大的发展。这种巨大的潜在市场需求与技术潜力之间的互动构成了我国新能源汽车产业开展破坏性创新的最关键有利因素。

（2）相对完整的产业链为产业价值链重新整合提供的便利。新能源汽车产业关联产业多、产业链条较为复杂。我国有较为齐全的工业体系，具体到新能源汽车领域，上游原材料、关键零部件、整车制造、售后及增值服务企业等产业链环节均有布局，这为产业价值链的重新整合提供了较大可能。产业价值链的重整能为企业价值链的重构带来便利，而这恰是商业模式破坏性创新的重要获得途径。

（3）政府的积极态度及其对产业发展的深刻影响。在我国，政府行为对产业发展有着较为深刻的影响，通常情况下，政府的积极态度与产业发展的速度呈明显的正相关关系。我国各级政府对于新能源汽车产业的发展具有较高的积极性，出台了多项支持政策。特别是国发[2010]32号文《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，将新能源汽车产业列为七大战略性新兴产业之一，使新能源汽车产业破坏性创新成果的产生有了更好的政策土壤。

3. 我国新能源汽车产业开展破坏性创新的主要障碍

（1）在位企业依然是市场竞争主体，特别是整车制造领域新进者极少。目前我国新能源汽车产业主要竞争主体依然是传统燃油汽车产业巨头，以传统燃油汽车产业巨头企业投资新能源汽车业务为主要表现，整车制造领域新进者极少，新进者几乎没有市场地位，而这些大企业在开展破坏性创新方面有更多的困难。像特斯拉汽车公司一样“为新能源汽车而生”的知名企业缺失。另外，由于中国市场仍然存在广阔的传统燃油汽车市场空间，因此企业在发展新能源汽车业务时常常将其置于依附地位，形成了较强的路径依赖，使企业依然将更多的精力和资源集中于传统燃油汽车的研发与销售上，制约新能源汽车领域破坏性创新的发展。

（2）技术积累不足的同时，研发投入仍然落后于国外先进企业。我国在新能源汽车产业链的技术积累仍然不够，但与此同时，我国新能源汽车企业的研发投入仍然落后于国外先进企业。以通用汽车为例，在2001～2004年期间通用投入10亿美元用于新能源汽车的研发，该公司2009～2012年新能源汽车研发领域的预算为30亿美元；2009年道氏化学、LG等四家电池生产企业在美国密歇根州投资17亿美元用于新一代新能源汽车电池的研发。而一汽“十一五”期间在新能源汽车领域的研发投入总计才3亿元人民币；东风汽车“十二五”期间计划投入的研发经费为30亿元人民币；截止到2013年上汽集团在新能源汽车领域的研发总投入为40亿元人民币。

三、支持新能源汽车产业创新的基本政策工具视角分析

采用2009年以来，四年间出台的与新能源汽车产业发展密切相关的全部政策文本20个（见表2），根据公共科技政策分析的基本政策工具维度（见表1），本研究将20份政策文本的有关具体条款作为分析单元，进行抽取和编码。按照已经界定的类目体系，将分析单元（编码号）归属到对应的类目中。

1. 总体状况

根据对文本的梳理，2009年以来我国支持新能源汽车产业创新的政策总体上可以划分为几条主线。一是以节能与新能源汽车示范推广试点工作（编号A、E、H、I）、新能源汽车推广应用工作（编号Q、R、S、T）为主线，通过支持城市或区域先行先试、获得政策支持，意图达到“以点带面”的效果。二是以产业技术创新工程（编号O）及建立和支持专门实验室（B、J、P）为代表的政府对技术创新的直接介入。三是以准入门槛、目录管理（C、K）为代表的管制政策。四是针对消费者的直接补贴（F、L）。在这四条主线之上，是总体规划和目标设定（D、G、M、N）。

新能源汽车产业的创新，是一项关涉到科技、财税、产业发展等多方面的综合性任务，50%的政策文本由两个或两个以上部门联合。财政部牵头的政策占总数的50%，国务院在《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020）》中明确的应当作为部际协调牵头单位的工业和信息化部牵头的政策数量最少，仅1个（如图1）。这一情况意味着财政政策在新能源汽车产业有关政策工具的运用中处于强势地位，下文其他数据也佐证了这一观点。

政策类型与政策力度密切相关。层级较高的政策类型仅《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》1项，行政法规、条例、部令缺失。50%的政策以通知的形式，内容权威程度不够。新能源汽车安全性是产业发展中的焦点问题，而以上政策中仅有的关于加强节能与新能源汽车示范推广安全管理工作的一项是以各政策类型中权威程度最低的函的形式。

根据统计，20项政策涉及到40个政策工具的使用，其中供给型政策工具6个（占15%），环境型政策工具26个（占65%），需求型政策工具8个（占20%）。三种不同维度的政策工具尽管都有运用，但从数量上看相对失衡。尤其显著的是，环境型政策工具中补贴与金融支持、税收优惠两项便高达12个（占总数的30%），这从另一个侧面印证了财政手段在新能源汽车产业有关政策工具的运用中处于强势地位的观点。

2. 供给型政策工具情况

政府通过提供科技创新的相关要素直接推动和引导创新主体进行技术创新和产品研发，是重要的政策手段。目前我国尚未出台新能源汽车产业领域人力资源培养与吸引的专项政策。《关于进一步做好节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》要求加强节能与新能源汽车示范运行期间的监控和评价，但没有涉及有关数据共享机制。科技基础设施建设和科技资金投入上都有着力，已成立两个重要的国家地方联合工程实验室，并对有关技术创新活动进行了直接的科技资金投入。保障科技活动顺利进行的配套服务通常体现在日常的行政管理工作内，目前没有出台专门政策。供给型政策工具维度下的五种具体政策工具，目前的6个分析单元对应了除公共服务外的四种，这当中67%（共4个）集中在科技基础设施建设和科技资金投入上，人力资源培养、科技信息支持及公共服务相对薄弱。

3. 环境型政策工具情况

环境型政策工具是政府通过提供有利的政策环境对产业界施加影响，间接引导企业走创新发展之路的方式，是我国现有新能源汽车产业创新的政策支持中最重要的部分，在数量上占比达65%。26个环境型政策工具中，涉及到财政税收的（补贴与金融支持9个、税收优惠3个）12个，几乎占环境型政策工具的一半；法规管制9个，目标规划5个，知识产权保护无。环境型政策工具维度内数量失衡。

目标规划政策工具方面，我国已形成总纲（《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》）、产业专门规划（《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020）》）、产业科技发展专项规划（《电动汽车科技发展“十二五”专项规划》）三位一体的相对完备的体系，对总体目标、市场空间、技术发展都作出了明确规划。

补贴与金融支持，包括贷款、补贴、担保、出口信贷、风险投资等方面。而在现有9个政策工具中，8个是补贴方案，仅有的1个笼统地提出了强化金融支持方面的要求，没有实施细则和具体方案。央行、银监会、证监会、保监会也没有出台专门支持新能源汽车产业发展的政策。由此可见，现有政策对补贴与金融支持的运用过于倚重直接财政补贴。

法规管制所涉及的内容可以分为三个方面。一是对行业准入、标准体系等强制要求；二是对技术路线的统一规定；三是为营造公平竞争环境作出的努力。法规管制政策工具在全部40个政策工具中占比也达到了22.5%，对管制政策的偏好程度也较高。另外，知识产权保护方面的政策完全空白。

4. 需求型政策工具情况

需求型政策工具指政府通过优先采购自主创新产品、贸易管制等措施减少技术创新过程中的不确定性，稳定新技术和新产品市场，以保证科技成果产业化的顺利进行。我国现有的8个需求型政策工具中，公共技术采购占5个。既包括政府直接采购，也包括政府协调其他采购主体进行的采购。另外，关于充电设施的归类，由于其建设目的是为了减少科技成果产业化中的障碍，由政府出资或政府协调资金进行建设，因此被归类到公共技术采购中。

产业技术创新工程明确将企业作为新能源汽车的创新主体，将科技研发任务外包给非政府组织（主要是企业组织）进行。鼓励引进国外先进的新能源汽车产业技术，支持国内企业进军国际市场等，需求型政策工具的各个方面均有涉及，但仍以公共技术采购为主要手段。

5. 分析结论

通过对政策文本进行内容分析，本文认为，我国已经初步形成了支持我国新能源汽车产业创新的政策体系，组合运用了供给型、环境型、需求型政策工具，但现行政策体系还不够完善，突出表现在各层面政策工具应用存在过滥或缺失。

（1）政策类型层次不够完整，权威政策类型相对缺乏。从政策文本类型看，除国家权力机关制定的法律、国家行政机关制定的条例外，根据《国家行政机关公文处理办法》规定，还包括命令（令）、议案、决定、公告、通告、通知、批复、函、会议纪要等类型，这些不同层次的政策类型共同构成一个完整的政策体系。不同的政策类型之间存在效力差别，法律处在各政策类型的顶端。我国目前没有新能源汽车领域相关的法律和行政条例，《可再生能源法》和《节约能源法》对有关内容有所涉及，但针对性不强。大部分政策类型为国务院部委的通知，部令数量都为零。整体上看，支持我国新能源汽车产业创新的政策层次较低，权威政策类型相对缺乏。

（2）环境型政策工具、尤其是财政补贴政策应用占比过大。前文研究已经表明，三种政策工具维度中环境型政策工具的数量独占近2/3；在全部14种政策工具中仅财政补贴一种就占比22.5%。一方面体现了国家财政预算角度对新能源汽车产业的重视和支持；另一方面也提示了非金融财税政策滥用的风险。在公共科技政策分析的基本政策工具维度理论中，补贴与金融支持政策工具是应当包括财政补贴和金融支持两个方面内容的政策手段，贷款、担保、出口信贷、风险投资的作用不能片面地被直接补贴取代。

（3）部分政策工具的应用存在不同程度的缺失。现有政策中，涉及加强公共服务和知识产权保护的内容完全空白；关于人力资源培养内容较为笼统；科技信息支持的内容不够完善。加强公共服务、人力资源培养和科技信息支持三项政策工具是产业创新的基础性政策，没有良好的公共服务环境、高素质的人力资源队伍和有效的科技信息支持就很难有新能源汽车产业的健康可持续发展；而知识产权保护直接关乎科技创新的积极性，同时也是我国各个高新技术产业在国际贸易竞争中面临的共性压力。这部分政策工具直接针对我国新能源汽车产业的基础性或焦点问题，但在现有政策体系中却相对缺失。

四、案例分析：特斯拉汽车成功的启示

1. 仅仅技术突破或商业变革都不能有说服力地解释特斯拉汽车成功的原因

特斯拉汽车的成功是其在技术和商业模式两个层面进行破坏性创新的结果。特斯拉汽车真正解决了其他纯电动汽车产品和传统燃油汽车竞争时在续航里程、百公里加速、操控性等方面的短板；商业模式的破坏性创新则保障了其产品能迅速打开销路，并实现公司财务的健康。仅仅从产品的角度，性能水平能与特斯拉现有车型正面竞争的纯电动车并不是没有，但从市场的角度，像特斯拉这样能严苛地控制成本并准确地找到目标客户的产品暂时还没有出现。

2. 特斯拉汽车十分典型地符合破坏性创新的特征

特斯拉汽车公司产品的切入路径，恰恰是回避传统燃油汽车市场数目庞大的中端利基客户，开拓的是注重身份、环保和高性能的新的客户群体；而特斯拉汽车以操作简便、设计人性化著称，没有在从传统燃油汽车向纯电动汽车转换的过程中添加任何使用上的不便，反而优化了用户体验；企业也将最终对主流市场现有传统燃油汽车的彻底替代作为远景。特斯拉汽车技术层面破坏性创新，是针对目前客户需求不能被满足的部分，是技术与需求互动的结果；而商业模式破坏性创新的形成，也是特斯拉通过顾客价值创新寻找新的利润来源；对企业价值链进行整合或拆分，使成本结构发生变动的结果。

3. 非财税的金融政策支持在特斯拉汽车的成功中起到十分重要的作用

非财税的金融支持在特斯拉汽车公司发展中起到关键作用。2009年，美国政府决定向特斯拉汽车公司提供一笔低息贷款，用于担负特斯拉S电动车的工程和研发成本。特斯拉汽车公司首席执行官Musk曾在多个场合表示，获得这笔贷款的时机正是公司深受金融危机的不良影响、财务上陷入艰难的时段，美国能源部的这笔贷款对于特斯拉汽车公司的成功脱险具有十分重要的作用。目前，这笔款项已开始被偿还，且计划偿还完毕的时间比原定提早五年。

4.“需求拉动”成为特斯拉汽车诞生的最根本因素

在市场经济条件下，“需求拉动”的作用比“供给推动”来得更直接、更有效，被普遍认为是影响技术创新方向和速度的重要工具，破坏性创新的动力恰恰是技术和需求之间的相互作用。一方面，美国通过补贴和碳交易扩大市场需求，对市场需求进行正向的强烈刺激；另一方面，通过强制政策实现传统燃油汽车被替代，对市场需求进行逆向的强烈刺激。早在2009年，加州空气资源管理局就通过了一项较为激进的计划，要求到2050年，全州销售的所有汽车都必须是零排放汽车；同时，加州政府据此对汽车厂商下达了州内传统燃油汽车和新能源汽车销售的配比任务；另外，加州已经开始对部分行业征收碳排放税，汽车也将在不久后被纳入课税范围，特斯拉汽车公司成为了这一系列举措的最大受益者之一；加州是全美国环境政策最为严苛的州，油价高企、管制严格，减排目标十分明确，使用传统燃油汽车受到政策的挤压，这极大地刺激了新能源汽车的需求，从而激发了市场的创新活力。

五、结论与政策建议

前文已在公共科技政策分析的基本政策工具视角下对我国现有新能源汽车产业的有关政策进行了分析，并得出了分析结论。在这一分析结论的启发下，针对我国新能源汽车产业破坏性创新的环境，通过与破坏性创新成功典例特斯拉汽车的经验的比较研究，本文得出如下政策建议。

1. 建立面向破坏性创新的多层次政策支持体系

根据我国新能源汽车领域有关法律和行政法规缺位的现状，结合美国在以法律为统领的政策体系构建上的经验，应当加强我国新能源汽车产业有关专门法律法规的制定工作，将新能源汽车产业创新活动纳入法制化轨道，用更高层次、更具约束力的专门法律法规统领我国新能源汽车产业创新的政策支持体系，使其他层次政策的制定有法可依。建立面向破坏性创新的多层次政策支持体系，着眼于为破坏性创新提供良好的法治环境，使政策支持更加规范，减少在位企业形成利益集团干扰政策制定、妨碍新进企业开展破坏性创新的情况发生。同时，专门法律的制订也将增强新能源汽车产业在国民经济体系中的地位，促进形成良好的产业生态，从而使破坏性创新的产生有健康的土壤与环境。

2. 调整妨碍破坏性创新的财政补贴政策

前文研究表明，财政补贴在我国现所运用的政策工具中占据过高的比例。财政补贴通过降低新能源汽车产品的购买成本，扩大新能源汽车厂商的市场空间，对于我国新能源汽车产业的创新具有积极的作用。但片面强调财政补贴将反而带来诸多负面影响：一是造成不公平竞争，现有新能源汽车厂商（多也是传统燃油汽车厂商）能够通过依据产品发放补贴的政策获取更多的资金支持，挤压了新进入者的生存空间；二是鼓励“投机取巧”，整车销售越多、获得的补贴越多的补贴政策，可能导致新能源汽车厂商将更多的精力用于进口零部件组装整车以加速销量增长套取补贴，反而抑制了创新；三是在国际贸易中可能面临更多的争端。现有政策工具中财政补贴政策运用过滥的局面必须尽快改变。

3. 注重非财税的金融支持政策工具在破坏性创新中的作用

非财税的金融支持政策在特斯拉汽车公司的成长中起到了十分重要的作用。这种市场化的手段能有效降低政府在选择财政补贴对象时信息不对称的可能，同时也更有利于引入先进的管理方式、产业链合作伙伴等其他资源增强产业创新能力，也避免了贸易争端的风险。根据我国新能源汽车产业非财税金融支持政策工具匮乏的情况，应尽快建立起针对不同创新阶段的金融政策工具箱，形成多元化的投融资渠道，以应对企业不同发展阶段的资金需求，特别是促进融资相对困难、但又是破坏性创新主体的新兴企业的发展。

4. 尽快完成向“需求拉动型”政策思路的转变

“需求拉动”是破坏性创新形成的根本动力，也是美国之所以产生特斯拉的重要经验。应当进一步加强对政府采购政策工具的运用，发挥政府采购对企业技术创新的拉动效应。选择政府采购激励效率最高的环节――产业和产品发展周期的早期阶段进行重点支持，并根据其市场成熟度及时调整支持力度。需求拉动不能仅仅依赖财政补贴和税收减免，也应根据实际情况，下决心破除GDP至上和利益集团的桎梏，增加传统燃油汽车的使用成本，倒逼新能源汽车市场空间的扩大，从而刺激破坏性创新的产生。

5. 其他建议

以上四条建议是立足于本研究所做的工作之上，根据前文推演得出的结论。新能源汽车产业破坏性创新的政策支持是一个系统的解决方案，本文研究过程中发现、但囿于篇幅未能展开进行深入探讨的内容还包括如下三点。

（1）加强新能源汽车领域知识产权保护力度。我国目前尚未出台任何与新能源汽车领域知识产权保护有关的政策。知识产权保护力度关系到创新者的积极性，对于破坏性创新而言尤为重要。通常，破坏性创新的主体是市场的新进入者，和在位企业相比，他们没有雄厚的资金、人力、经验耗费在知识产权争端中，但相关创新成果是其赖以生存发展的核心竞争力。知识产权的保护力度关系到企业破坏性创新的积极性，较低的知识产权保护力度反而是纵容和鼓励模仿性创新、维持性创新，对破坏性创新而言具有负面效果。

（2）研究促进新能源汽车产业开拓海外市场的政策支持方案。我国目前在促进新能源汽车产业开拓海外市场的政策支持方面力度不够。既往经验表明，在手机、汽车等领域，我国企业均有通过先海外再国内、从低端向上延升从而做大做强的破坏性创新的例子，海外市场对于我国新能源汽车产业发展的重要意义不容忽视。同时，海外市场的新能源汽车领域很多仍处于空白或低竞争水平上，我国新能源汽车产业力量的及早介入有助于取得先机。

（3）加强对民众节能环保意识的宣传教育。前文多次论述到需求是破坏性创新的根本动力，而新能源汽车产业需求的扩大，民众节能环保意识是重要影响因素。总体看我国民众节能环保意识较为薄弱，低碳减排在消费者购买行为当中的影响因素占比较低。通过宣传教育政策促进全社会节能环保意识的觉醒和提高，有助于刺激我国新能源汽车产业市场需求与技术潜力之间的进一步互动，有利于我国新能源汽车产业破坏性创新成果的出现。

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