大要案向我国住房公积金管理体制敲警钟

震惊全国的“住房公积金第一案”李树彪案刚刚终审结束，北京市住房资金管理中心朝阳区分中心原主任刘毅，又因涉嫌伙同北京浩利鸿房地产开发公司原总经理张丽挪用公款9000余万元被提起公诉。近年来，住房公积金管理领域大要案频频发生，一次又一次地暴露出我国现行的住房公积金管理监管模式和制度存在严重缺陷。改革我国公积金管理体制已刻不容缓!

大案频发　触目惊心

纵观近年来住房公积金案件的发展历程，无论发案数量还是涉案金额都呈整体上升的趋势。据载，仅媒体公开报道过的住房公积金案件，就从2003年的3起、2004年的8起，一直上升到2007年的17起、2008年的18起：涉案金额也从2003年的1.16亿元；上升到2004年的7.9亿元，2006年更是达到最高峰10.8亿元。如2004年发生的“我国住房公积金第一案”――湖南省郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪案中，李利用职务之便作案44次。犯罪金额高达1.2亿元，绝大部分用于到澳门等地豪赌或个人挥霍，造成直接经济损失近8000万元。

在已经查处或曝光的案件中，一般都是住房公积金管理中心主任与财务人员串通合谋作案。如2006年成都住房公积金管理中心原主任杨灿智、原副主任严安、原计财科科长王锐、原会计科科长李杰蓉、原主任助理庄道军等5人，因合谋挪用2亿公款买国债被判刑。其中，杨、庄被以罪分处有期徒刑4年。严、王、李被以罪分处有期徒刑3年零6个月和有期徒刑3年。另外，还有少数相关银行的负责人也身陷其中。如甘肃省兰州市住房公积金管理中心原主任陈其明和建设银行兰州市铁路支行原副行长王景旭等人，合谋挪用兰州市住房公积金管理中心的公款达1亿余元。2006年8月，陈被依法判处有期徒刑17年，王被判处有期徒刑14年。

据了解，公积金领域案件最主要的犯罪方式就是住房公积金管理中心负责人挪用公积金。2005年，湖南衡阳2.53亿元住房公积金被该市原住房公积金管理中心主任刘向阳违规挪用，就是最典型的例子。据了解，犯罪分子挪用公积金的方式通常有三种：一是以虚假的个人购房贷款名义，大批量骗取公积金。二是违规以项目贷款或者编造虚报各类业务使用的名义挪用公积金。三是以委托理财的方式，公积金管理中心与证券公司勾结，以公积金保值增值为名，擅自将公积金投资股市等。

监管缺失　诱发犯罪

据了解，导致近年来公积金案件增多的原因是多方面的。除了外部因素之外，最关键的问题还是出在内部。从外因看，房地产市场和证券市场发展带来的财富效应，客观上诱导了各类公积金犯罪行为。从内因分析。主要有以下几个方面的因素：

――监管体制形同虚设，多头监督无法到位。现行公积金监管体制可概括为：公积金管理委员会决策，管理中心运作，银行专户存储，财政部门监督。然而，实际执行中，管委会其实是管而不理：银行作为服务者，只有履行中介和服务职能的义务；而同级财政由于不参与具体业务，也很难对其进行监督。因此，主要权力集中在公积金管理中心。而在管理中心，又主要是由领导说了算。以轰动全国的“住房公积金第一案”为例，所有程序均由李树彪一人说了算，使得公积金几乎成了李树彪的个人存款。

――运作机构定位不清，行业监管成为空白。作为一个隶属于当地政府的事业单位，公积金管理中心本身没有注册资金。也缺乏管理数以亿计的社会巨资所应备的能力和资信，但却被赋予了行政管理和资金运作的双重职能。由于中心并不属于银行金融机构，作为银行业监管机构的银监会和央行，均无法对其实施严格有效的监管，致使中心长期置于金融监管机构的视野之外。比如在机构负责人任命方面，作为金融机构必须具备一定的专业知识、管理能力和工作经历等硬性条件，而且事先须经银监部门审批同意。但是，目前的管理中心却普遍缺乏规范合理与公开透明的任命程序。像李树彪那样，一个驾驶员，毫无专业背景，对公积金管理不甚了解的人也能担任主任一职。这就导致了主任们频频出事。特别是管理中心内部控制的严重缺乏，更是一个不容忽视的关键原因。在李树彪案中，李树彪可以直接绕过三级审批程序，从下面的管理部人手挪出资金，而下面的工作人员也不敢多问。

――受托银行权益制约，监督管理难以落实。按照《住房公积金管理条例》规定，受住房公积金管理委员会委托、负责办理公积金贷款、结算等金融业务和公积金账户设立、缴存、归还等手续的银行。对专户内住房公积金的使用行为负有监督责任。但事实上受托银行虽然通过签订委托合同，获得了上述委托业务授权，却无权查阅与票证有关的其他资料，无权干涉管理中心办理业务的流程。也无权对其账务进行检查等。而只能从凭证所提供的简要内容来判断此笔业务是否违规，除非特别明显否则根本难以判定。加上一个地方受托的银行往往不只一家，如当时的郴州市在李树彪的“积极运作”下，由原来的2家发展到5家，为了多拉公积金存款，有时还要反过来有求于人，导致监督者与被监督者发生严重错位，所谓的监督也就成了一句空话。

――运作过程很不透明，公众监督严重缺失。住房公积金管理中心与公积金缴存人之间，应是一种法定的公众财产信托关系。公积金管理中心所有关于公积金资产投资运用的决策，应该经过信托财产产权人表决同意。缴存人有权知道这笔钱是如何保管和使用的，有关信息和情况都应该定期主动公开，接受公众和社会监督。尽管《条例》设计了由管理委员会来行使公积金重大决策。但管委会委员不具有公积金缴存大众的代表性。即使吸纳了公众代表参加管理，也仅仅是听听汇报、走走过场而已。而且管理中心应该公开的财务报告，也常常是语焉不详。虽然《条例》规定职工有权揭发、检举、控告挪用住房公积金的行为，但广大职工根本不知道公积金的用处和流向情况，直到频频发生的公积金腐败案爆发。

――沉淀资金过多，为不法分子留下可乘之机。按照《条例》的规定，住房公积金是一种互的强制性储蓄制度。目的是为了解决缴存人购房支付能力不足的问题。但近年来由于住房公积金贷款严苛的发放条件，使其覆盖面过窄，也使得公积金支取的频率太低，沉淀资金过多，为少数人牟取私利提供了方便。2008年，全国住房公积金缴纳规模已达2.02万亿元，而个人贷款余额仅6017亿元，仅占公积金总量的29.7％。

完善法制　强化监督

如何有效解决我国住房公积金管理中存在的问题，减少公积金领域犯罪行为的发生?业内人士认为。必须在进一步完善法律和内控制度的基础上，采取更加有力的措施，确保各项监督管理制度真正落到实处。

――尽快出台《住房公积金管理法》。现行的《住房公积金管理条例》是1999年颁布的，已经远远滞后于目前住房公积金发展的形势。建议国家尽快出台《住房公积金管理法》，并通过立法理顺公积金缴纳人与公积金管理中心的法律关系。同时，各地也要进一步建立健全与之相应的相关管理法规和政策、制度体系，使住房公积金管理法律化、制度化。也让司法部门在处理公积金犯罪时有法可依。

――强化公积金管理，加大审计监督。建议在公积金管理中引入金融监管的多种制度和措施，对公积金实施最严格的管理，包括规范内部运作程序与监督制度、完善会计审计制度、信息披露制度和风险防范制度等。同时。把已有的监督措施真正落实到位，使各家监督机构能够敢于监督。对于放弃监管职责的相关机构，必须严肃追究相关人员的责任；对于银行因违规为管理中心向他人提供担保、抵押提供方便的，应由银行自身承担责任；对相关工作人员因领导的指示而放弃职守的，同样要依法追究相应责任。要进一步加大对住房公积金的外部审计监管力度，这也是在体制难以短时期理顺的前提下的一项有效措施。

――完善信息公开制度，强化社会监督。首先，尽快建立和实行规范的公积金信息公开制度。一是每年度或每季度住房公积金存款的财务报表，必须向社会公开，接受监督；二是单位或个人向管理中心缴存、提取公积金的情况要定期向社会公开，单位和个人每次向管理中心申请公积金贷款的理由和贷款金额必须向社会公开；三是公积金管理中心管理、使用公积金的情况应当公开，特别是利用公积金进行资金运作的情况更是必须公开。只有充分发挥广大群众和社会监督的作用，才能实现对住房公积金的有效监管。其次，建议各地成立专门的住房公积金社会监督管理委员会，由总工会代表广大职工牵头，再吸收部分人大代表、政协委员以及建设、财政、审计、银行等政府部门组成，下设办公室挂靠总工会办公，每季度或半年一次对住房公积金的使用情况进行全面的监督检查，并将检查结果向社会通报。

――加大公积金使用频率。放宽使用人群。取之于民，用之于民，才是住房公积金的真正归宿。建议适当加大住房公积金的使用频率，放宽使用人群。从而降低住房公积金存量，不给犯罪分子留下可乘之机。同时。也可以让更多的公积金缴存人真正享受到低息的公积金贷款。国家还可以投放部分资金用于经济适用房、廉租房等建设，让更多低收入人群得到实惠。