农户承包地使用权流转的约束条件及对策建议

在市场经济中，要素自由流动是实现资源配置效率的前提条件。因此，建立要素市场是从计划经济向市场经济转轨的主要内容。就目前我国建立社会主义市场经济的进程看，资本、劳动力等要素的市场化配置已取得了一定的进展，但是土地离市场化配置还相距甚远。为什么土地的产权制度改革难以取得突破性进展？本文针对一种特殊的土地产权制度安排―――农户承包地使用权，试图揭示农村土地产权不能有序流转的困难所在，并提出一些改革建议。

一、我国农户承包地使用权流转的约束条件

（一）土地的特殊性质

土地比之资本、机器、设备等其他生产要素，是一种特殊的生产要素。

首先，土地不能被生产出来。其次，土地的使用常常有外部性。特别是农地的产品―――粮食是人类生存不可缺少的，对一国而言有着关系国家安全的战略意义。因此，即使是市场经济原则遍布于各个领域的发达国家，在农地使用方面，也都往往会有特殊的保护政策。第三，土地除了生产价值以外，还具有一些别的经济价值和社会价值。比如土地具有抵御通货膨胀的保值功能，土地还具有社会保障和失业保险功能。特别是对于文化技术水平较低的劳动者，土地是他们维持生存的重要保障。获得农业土地，对于贫困人口来说在许多方面是非常重要的（例如食物安全、收入、居所、自我就业、家庭农村副业）。因此土地的使用是世界银行发展报告（2000）减少贫困战略的一个重要组成部分。

土地的这些特殊性质总的来说，会影响土地作为单纯的生产要素的自由流动，从而制约了土地的流转。随着生产力的发展，市场经济改革的逐步深化，土地最终会更多地表现为一种纯粹的生产要素，依据市场原则进行配置。

（二）农村土地的集体所有产权性质

1、农村土地的集体所有使土地的定期调整成为可能。虽然，《农村土地承包法》第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”但是《土地管理法》第14条规定却实际上隐含了在集体同意的情况下（村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表的同意）可以进行土地的调整。实地调查表明，调整是普遍存在的，而且多数农户也是认可的。土地调整的主要原因是人口的变动。农村土地是集体所有，也就是说所有集体成员对土地都享有同等权利。因此凡是新加入该集体的成员都享有承包土地的权利；凡是离开该集体的成员都不再享有承包土地的权利。因此，因人口变动而对土地进行调整，反映了土地集体所有保障公平的性质，是有法律依据的。土地调整导致的地权不稳定究竟对土地使用会产生多大的影响，理论界还有争论，实证的结果也没有得到完全一致的结论。从国际经验看，地权稳定性与土地流转有着明显的正向关系。比如在土地财产权利比较稳定的地区，土地租赁的发生率也较高。欧洲和美国耕地的40％―60％被租赁：比利时71％，美国45％。而土地财产权利保障较弱的拉丁美洲，土地租赁市场就很不发达，拉丁美洲耕地仅有12％被租赁。我们认为虽然土地调整与土地流转本质上的目标是一致的，都是为了更好的匹配劳动力、土地和设备（牲畜等农业生产工具），但是土地调整会削弱土地流转。因为，如果不能禁止土地调整，有着剩余土地的农民将抑制租出土地（因为租出土地传达的信息就是这些农民的土地与劳动力、设备的匹配是有剩余的），这样，会使他们在下一次的土地调整中失去土地。因此，在实践中应该明确已经承包了的土地严格禁止调整，取消《土地管理法》第14条有关土地调整的条款，严格执行《农村土地承包法》第27条规定。这样也有助于农村家庭预算硬约束，减少违反计划生育，为获取土地而多生的动机。

2、农村土地的集体所有往往导致土地流转的外部禁入。土地集体所有使得土地占有成为只有集体成员才能够享有的权利，因此在许多地区的土地流转实践中，往往对土地流转方有外部禁入的限制，特别是禁止工商企业租赁和经营农户承包地。这显然对农地流转有明显的负面影响。禁止工商企业租赁和经营农户承包地的理由主要有：一是排挤农村劳动力，工商企业不可能解决土地流转出去的所有农户的就业问题。二是改变了农民的生活方式，农户经营主体地位的改变将使农村社会阶层结构发生变化。三是土地由企业经营而不是由农户经营，可能会发生短期行为，造成土地资源的破坏。我们以为，这些观点包含着对土地流转认识的误区，很有必要澄清。首先，希望土地流转以后，仍然能够在农业领域实现所有农户的就业问题，与土地流转的初衷不符。土地流转并不能解决土地流转出去的所有农户就业问题。农村富余劳动力的就业问题已经不可能再从农业和农村内部本身去解决，推进农村承包地流转正是希望借助土地规模经营的推力，促使农村富余劳动力的转移。其次，家庭经营是更有效率的农业产中生产组织方式，一般来说，工商企业在该领域并无竞争优势。没有必要担心工商企业进入对家庭承包经营主体地位造成挑战。即使在某些条件下，出现了少数农地经营的雇工制、雇农制，这也只是市场对合作效率与监督损失在特定条件下折中的结果，不应该主观地加以反对和限制。至于土地使用的可持续问题，不在于使用者是工商企业，还是农户。完全可以在流转合同里明确流转方保持土地可持续发展的义务和责任。如果产权不清晰，地权不稳定，即便使用者是农户也一样会产生破坏土地资源的情况，这已经为实践所证明。但是在目前条件下，中央关于“农村土地流转主要在农户间进行，不鼓励工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”的方针政策是完全正确的。这是因为在一些条件欠缺时，比如单个农户信贷方面受到制约，农户的教育、技术水平明显偏低，等等，农户个体还无法与工商企业在土地流转方面进行相对平等的竞争（绝对平等竞争是不可能的），为防止大资本排挤小农户，从政策上限制当前工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，是十分必要的，这对保持家庭承包经营的主体地位非常关键。

3、农村土地集体所有的产权模糊为土地流转过程中以集体为名侵犯农户权益提供了可能。在当前土地流转实践中，借集体之名侵犯农户权益的事件屡有发生。一些地方的集体经济组织在对外发包流转土地过程中，既没有按照规定实行公开招标，也没有按照规范的合同样文签订承包协议，而是由村干部私下与承租者达成交易；有的甚至与承租者事先串通搞假招标，蒙骗群众；更有甚者居然雇用带有黑社会习气的人员，对要求参加招标的农民进行武力威胁，阻止农民参加公开招标。不少地方对土地资源费的收支情况，没有严格按照“村务公开”的要求，及时准确地向农民公开。这主要表现在：一是以村民代表会议的形式来决定与每个农户息息相关的土地权益的去留问题；二是政府，特别是基层政府以集体为名，用行政手段强迫命令，改变农户在土地流转交易中的主体地位。农户在土地流转中得到的收益甚少，这使农户对土地流转基本持排斥态度。我们认为土地流转必须按照中央有关精神，毫不动摇地坚持农户在流转交易中的主体地位。这是因为：首先，现实中集体所有的“集体”模糊不清。产权模糊使农地流转交易受到很大限制。实践中往往是以集体之名，暗箱操作，侵犯农户利益，产生腐败行为。其次，集体作为土地流转交易的主体不符合市场经济分散决策的原则。第三，由集体直接签订土地流转合同，依据我国现行的法律法规，不具有法律效力，不受法律保护。这为以后的土地纠纷埋下了伏笔，影响土地经营者的经营预期。农村土地集体所有是我国的基本政策。考虑到制度变迁的成本太大以及相应的配套条件不具备，我们仍然要坚持土地集体所有，但是不可否认的是集体所有更加侧重于考虑公平因素，与主要追求效率的市场经济原则并不相符，而且在实践中由于村民自治水平仍然较低，村庄内部的决策还缺乏民主基础，村干部仍然拥有较大的权力，并可能滥用这些权力，过多地强调集体统一经营的一面，容易走向反面，使效率与公平尽失。因此，在实际工作中，建立一个健全、明晰的土地产权制度，以将土地集体所有导致的土地资源配置效率实现的损害降至最低点。

（三）我国农村土地流转的法律制度约束

任何交易作为一种契约都要受到法律的规范。我国农村土地流转过程中出现的随意性、盲目性问题，其深层次的原因在于规范土地流转的法律制度欠缺。刚刚出台的《农村土地承包法》在一定程度上弥补了这种缺陷，但从保证农村土地流转交易看，仍然有许多不尽人意的地方：一是没有将土地承包经营权明确界定为物权；二是没有将农村土地承包合同明确界定为特殊民事合同。这使农村土地流转受到很多限制，不能充分保障流转双方的权益，影响流转的意愿。这里我们重点考察一下，现行的国家征用地法律条款对农地流转的负面影响。这也是目前一个较为突出的问题。大多数国家立法条款允许公共部门因基础设施发展而征用土地。然而我国征地规则缺乏公正，执行起来相当随意。政府征地所付不是土地的价格，而是土地的补偿金。目前政策规定对青苗、拆迁、就业等进行补偿，虽然使补偿额有了提高，但依然远远低于土地的市场价值，因而不利于农村土地承包经营权的稳定，也不利于土地流转顺利进行。周其仁（1994）指出，这种政府向集体低价征用农田，然后按照市场批租，其实质是以“权力租金”替代“权利租金”，是对农民土地产权（承包经营权）的剥夺。因此我们认为目前的征地规则必须改革。一是要承认农民的土地承包权是一种财产权。征地不能只保证被征地农民的生产、生活水平不降低的最低标准，而应该从资产角度考虑农民因征地而失去赖以长期生存的财产，需要按高标准予以补偿。二是要将农村土地征地的对象从集体转为农户，应该给予农户在征地过程中的谈判权。现行体制国家征地面对的是集体，而不是农户，《土地管理法》明文规定“征地补偿金归集体所有”。至于集体如何补偿失去土地承包权的农户，却没有明确法律规定。《农村土地承包法》虽然在第26条规定：“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”但是这个规定完全是原则性的，没有可操作性。在实际中往往是某些群体借集体之名，侵犯农户利益。

（四）金融制度约束

土地的交易往往需要大量的资金。如果资本市场和信贷市场发育不完善，潜在的土地交易者只能借助于自有资本，这样一方面可能会使土地交易仅限于那些有大额资金的个人，结果获得土地的通道被大大限制（特别是对一些无地的贫困人口），有失公平。另一方面，由于信息不对称也无法清楚地判断获得土地的人是否是最有效率的进入者（而不仅仅是最有钱的人），因而有失效率。

实证结果表明，金融制度不完善，信贷方面的限制是阻碍小农户获得土地的最主要因素。不仅仅是土地交易需要大量资金，就是土地交易后从事农业生产，也需要大量资金支持，在信贷市场不发达的情况下，特别是不允许土地抵押的政策，将使农户陷入“贫困陷阱”，无法进行有高回报的大笔投资。缺乏金融支持导致的农业生产困难，同样会反过来影响土地流转的交易意愿。金融市场不完善，由于难以及时获得必要的融资，土地会主要因为不幸（灾难）的原因被出售。在这种情况下，出现土地兼并，更多地不应归罪于土地自由流转本身，而是由于相应的金融制度不完善。有的学者以我国历史上多次出现的土地大量兼并，引发大规模社会动荡，而反对土地自由流转，实现规模经营。我们认为解决这个问题的办法不是严格地禁止和限制农民出售土地，而是需要政府承担起应该承担的责任，提供足够的公共产品，建立起完善、完全的保险市场、社会保障体系和信贷市场，使农户更多的从使用效率的角度，而不是从救命的角度去处置自己的土地。

（五）社会保障制度制约

农村社会保障是我国社会保障制度建设的最薄弱环节。由于农民基本被排除在社会保障体系之外，不可避免地会视土地为自己的最后一道生活安全保障，宁可撂荒弃耕，也不愿意放弃农地承包权，这严重影响了土地流转的进行和农业规模经营，造成“有人无田可种”与“有田无人愿种”并存的不正常现象。农村社会保障严重滞后既影响到农村和全社会的稳定，又制约着土地规模经营和农业经济效率。

土地由于在提供食物、居所等方面的特殊用途，确实可起到一定的社会保障功能。但这仅仅是消除绝对贫困的社会保障功能，这样一种非常态下的作用不能任意扩大范围，土地不应承担起农民的全部社会保障功能。我们主张也仅仅主张对于一定标准下的绝对贫困人口（如人均收入低于1美元／天），应该建立特殊土地流转机制，允许这些人口以优惠的条件（免去各种税负，信贷资金支持，必要的农业技术培训）获得土地，解决温饱问题。

在缺乏应对特殊情况的社会保障网情况下，推进土地使用权的交易，很容易使处于困境的农户被迫折价变卖土地，而不能使土地交易建立在一个效率背景下。但是也必须看到原有土地保障形式对农业规模经营的负面影响。依靠土地，将农民捆绑在土地之上来解决社会保障问题，只能是权益之计。土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，不是真正意义上的社会保障。在农村社会保障问题上，土地补不了位，也不应该补位，关键是政府要到位，承担起应该承担的提供惠及全民的社会保障体系的职责。政府是全社会的政府，农村社会公共品供给，仅仅依靠农业自身，不符合提供公共品的一般原则，在理论上和实践上都是行不通的。即使目前特定条件下决定了土地还需要承担社会保障功能，也要在土地保障的基础上建立农村社会保障体系，而不应与土地流转对立起来。这里要突破将土地的社会保障功能仅仅局限于物质形态的思路，应该认识到价值形态的土地一样可以承担起社会保障功能。土地流转出去后，流转方获得固定或分成的货币收益（也可以是流转合同约定的产品分成收益），这同样也是一种社会保障。土地的社会保障功能与土地流转不矛盾。而且土地流转出去后实现了规模经营，提高了土地资源使用效率，能够增加收益，应该是一个双赢的局面。

（六）其他约束条件

1、农产品市场。没有建立起自由交易的农产品市场，土地要素市场建立自然无法实施。应该说我国农产品的市场化已经达到了很高的程度，但在某些领域，特别是大宗农产品，还存在着流通体制不畅的问题。在现行体制下，对农产品的补贴大部分落入垄断国有农产品供销系统，而对农民收入状况的改善却乏善可陈。因此我们的政策在农产品市场化和农业保护之间应该选择一个适当的平衡点。一方面，不能完全放弃对农业的保护，但是对农业的保护和补贴，宜采用直接补贴给农民的做法。另一方面，应坚持农产品的市场化，进一步发挥市场机制对农产品供求的调节，以改进土地资源配置，提高土地资源利用效率。要利用国际粮食市场适当调剂粮食供需，从更广的视野来保障我国的粮食安全。

2、劳动力市场。推进农村土地流转与农村劳动力转移应该是互相促进的关系。实际上现存土地制度在很大程度上阻碍了农村富余劳动力的转移。如果农村土地流转能够规范、有序地进行，一部分农民就可以通过转让土地使用权获得一定资本，以利于在城市的生活与发展。

3、其他产业的发展。“三农”问题的解决还有赖于“三农”之外的非农产业发展。农村产业结构和就业结构调整的前提是非农产业大发展，能够不断创造出大量非农就业机会，不断将农业劳动力吸纳到非农就业岗位，不断降低农业就业比重和数量。只有在其他产业大发展的条件下，土地流转才具备扎实的现实基础。

二、推进我国农户承包地使用权流转的政策建议

我们认为土地使用权流转是一个系统工程，受制于许多因素。在各种现实条件约束下，推进农村土地使用权流转要坚持以下一些基本原则。

（一）农户是土地承包经营权流转的主体

这是最重要的一个原则。如果没有贯彻农户在土地流转中的主体地位，切实保障农户享有土地流转的决策权、收益权，而推行农村土地流转，很可能误入歧途，以至于非但不能达到提高效率的目的，反而会效率与公平尽失。因此须有以下政策保证：1、切实保障农民长期的农地使用权，建议将土地承包期延长到50年甚至70年。拓宽农民土地使用权的内涵，赋予农民对土地受益、处置、抵押等完整的权利，并且通过专门的法律给予保障。2、在土地流转过程中，土地要不要流转，什么时候流转，以怎样的方式、什么样的条件流转，只要法律不禁止，都应让农民完全自主决策。3、土地流转收益全部归农户所有。

（二）积极稳妥地推进土地使用权的流转

在上述约束条件没有得到改善的情况下，贸然进行大范围的土地流转，容易使农民在没有保障和非农就业的情况下失去土地。在给定其他市场失灵的情况下，行政式的土地再分配反而可能是有效率的。土地使用权自由流转之所以是一个长期的进程，是因为我国人多地少的矛盾在一个相当长的时期内都不会得到化解；农村劳动力的非农化也将是一个漫长的过程；再加上我国农村社会保障体系的建立也不可能很快完成；农地在一个相当长时期内仍将是农民获取收益和取得生存保障的基石。然而土地使用权流转不能因此而消极等待，停滞不前，而宜积极稳妥地推进。事实上土地流转的推进也可以加快消除一些约束条件。这里必须注意的是，在干部（村、乡、县及以上干部）考核时，切忌将土地使用权流转情况作为政绩指标，也不允许将土地使用权流转的进展情况作为农业结构调整和农村现代化的捆绑目标与干部的岗位责任挂钩。

（三）结合政府职能转变，清楚界定政府在土地承包经营权流转中的作用

市场化取向的农村土地制度改革，并不是完全消除政府在其中的作用。我们认为政府在推进土地承包经营权流转中应该承担以下一些职责：一是修改当前限制市场配置土地资源的法规和政策。比如，我国一直强调对于一个十几亿人口的大国来说，保证正常年景较高的粮食自给率，确保粮食安全，是经济发展和社会稳定的重要基础，必须保证16亿亩的基本农田，希望控制农村和城市的土地转换。但是一面又给予城市方面种种优惠（比如城市住房和公共设施补贴，城市更好的健康与教育服务），收取各种农业税负，人为地扭曲城市土地和农村土地的相对价格。二是进行法律和制度框架的建设。如完善《农村土地承包法》，根据需要考虑出台专门的《土地流通法》；进行配套制度建设，如建立承包地使用权流转交易市场、土地信息系统，边界纠纷裁定系统，改革土地管理系统。土地管理系统只能作为土地交易的规则制定者和提供一些公共服务，（登记注册、提供信息、技术援助等），而不能参与土地交易。

（作者单位：经济体制与管理研究所。课题组组长：黄云鹏；成员：初雪、唐勇、彭涛；执笔：黄云鹏）