城市规划在调控房价上的作用

摘要:针对目前我国的房市现状,通过对房价构成和影响因素的相关分析,探讨政府调控行为中城市规划对房价的作用和调控策略,力图为城市规划在平衡房价,促进社会公平,提供参考。

关键词:城市规划:调控;房价;社会公平

中图分类号:TU984.2　文献标识码:B　文章编号:1008-0422(2010)04-0107-02

1、前　言

21世纪初的中国进入经济发展的转折期。经济高速发展,但资本市场尚未成熟,以房地产市场为主导的经济主体支撑着国民经济的整体发展。因此房地产市场成为投资最为活跃、影响关联最为复杂、问题最为突出的市场。如何规范和引导房地产市场良性发展事关经济整体走向。此外,住房作为生活必需品,对其进行合理调控是必要的,事关国计民生。

目前房地产市场存在着大幅波动和房价无限制上涨。据2008年全国统计,中等收入户的房价收入比为8.23,已不具备购房能力。中低收入的居民占全体居民的60%,加上向城镇转移的农民人口,85%的家庭无购房能力(周天勇,2009)。自2005年初至今,我国虽出台了一系列的相关调控措施,多集中在金融、税收、土地管理等方面,而作为与房地产市场物质实体最密切相关的政府行为――城市规划的作用,却未得到实质合理的应用。

2、城市规划调控的意义和现状

工业革命后,城市市场化发展进入一种无序的混乱中,城市规划作为政府规范城市发展的重要宏观调控手段随之孕育而生。城市由生产型向生活型转变过程中,房地产市场的活跃使之成为城市发展的重要市场行为。调控房地产市场行为,城市规划应是最为重要和最直接的手段。

目前,我国房地产市场机制和城市规划制度建设尚未完善,导致房地产市场的畸形发展。孙施文和梁鹤年认为市场的运行依赖“市场理性”,而城市规划更多的来自“社会理性”,城市规划不反对市场效率,但以克服和解决市场追逐效率所带来的问题为己任。然而,目前我国的城市规划多未在制定中主动地考虑对房地产市场行为的调控作用,且带有滞后性和“开发引着规划走”的倾向。

3、房价的构成和影响因素

房价是房地产市场的晴雨表,了解房价构成和影响因素,对定位城市规划的调控作用点有重要意义。

3.1　房价构成

房价由四部分构成,土地价格、开发成本、商业行政运行费用和利润。开发成本和商业行政运行费用,属刚性成本,变化不大。

3.1.1　土地价格及其影响因素

土地价格,是指房屋开发业依法通过国有土地出让、转让获得国有土地使用权所支付的全部费用。目前,这部分成本占房价的比重多少尚有异议,国土资源部副部长鹿心社称,目前地价占房价的平均比例是23,2%。而全国工商联房地产商会则称,土地成本占直接成本的比例为58.2%。两者公布的数据虽相差悬殊,但已可以表明地价在影响房价上有较大的作用。

从影响因素看,土地价格分为政府实际控制地价和房地产预期地价两个因素。影响政府实际控制地价,有软、硬件两方面因素。软件方面,政府作为国有土地所有者,相关政策对地价有直接影响,特别是在房地产市场渐趋成熟后,出售土地逐渐成为地方政府财政收入的重要来源。2007年财政,地方政府卖地加上土地几项税的收入占总收入的40.7%(周天勇,2009)。因此政府出售土地的相关政策对地价的影响也随之增强。硬件方面,土地的品质和数量对土地供求有直接影响。城市各地段的自然环境和市政基础设施条件不同,都会影响土地品质。土地供应数量方面,城市本身所处的自然地形条件和城市土地发展政策、规划是其决定因素。

房地产预期地价,直接表现为土地拍卖的最高成交价。土地使用权作为商品进行拍卖,房地产商作为买家,必然对自欲购买的商品进行价值评定和利润评估。而土地的质量或预期质量影响房地产商的价值预期。当然,市场竞争也会产生对预期价值主观刺激。

理论上,政府实际控制地价和房地产的预期地价之间的正负差,影响土地价格的实现。政府作为土地供给寡头,房地产商需适应政府的土地政策行为,因而政府应在相关土地行为上具有较大的调控空间。

3.1.2　利润及其影响因素

房价利润被认为是由房地产商主导的,然而购房者作为利润的直接经济负担者,是利润最终实现的决定者,但同时也是被动执行者,而房地产商则成为主动诱导者,诱导房价利润增长。目前我国房地产业利润率已经偏离社会平均利润率很远。国际上,房地产资本利润率大约在3%或5%左右,而我国则是30%-40%(邹晓云,2009)。

而决定购房者为房价利润买单的主导因素,是实际心理期望值和非正常心理期望值。

实际心理期望值的主要影响因素为住房供求关系、正常心理预期(需求意愿和需求能力)和生活舒适度(此因素属需求意愿细分类,由于其与城市规划调控作用有密切关系,现单独提出予以分析)三个方面。

住房供求关系除由居住用地供应直接影响外,主要受房地产售房率影响。就需求而言,由于我国经济现为初级阶段,国民总体生活水平仍在改善,房地产市场作为经济主导投资市场的地位短期内不会改变,总体处于供不应求的局面。

正常心理预期中的正常需求意愿由社会和家庭经济及其他因素决定,例如,家庭人口增加和收入提高均可能激发需求意愿。它直观表现为购房者的正常价格预期。需求能力,主要是指收入状况和实际购买力。当然,一些政策的出台,使这种能力出现放大效应,最典型的就是房贷按揭业务。

生活舒适度,由城市自然、人工条件和房地产品牌、楼盘品质这两个宏微观空间因素决定。宏观空间上,城市自然条件及市政基础设施等人工条件,影响住房的自然和社会舒适度。自然舒适度包括绿化率,水体,空气及流动性等微气候环境质量:社会舒适度包括交通、市政、商业服务等设施完善程度。

微观空间上,房地产商的品牌效应,在一定程度上成为生活舒适度的标志。此外,在同一楼盘中,不同单元由于朝向、位置、采光和户型等因素也存在不同生活舒适度。

非正常心理预期,是由于人为操作诱发的。其主要是由房地产市场的信息不对称所致,房地产商对购房者释放虚假信息,恶意诱导价格,放大非正常心理期望值,提高房价利润。

如通过舆论夸大房价上涨趋势,引发恐慌性需求;通过囤地、捂盘不售等手段,制造虚假供给紧张;以制造虚假热卖场面,诱导购房。哄抬房价;将房屋楼盘销售分期拆散、零卖碎售,以销控的方式刺激住房同质异价出售等。

4、城市规划调控策略

以上为房价构成与影响因素的分析,城市规划行为的作用点主要在于影响政府实际控制地价、心理预期和生活舒适度等。

4.1　在城市总体规划和土地规划中,充分考虑其在调控房地产市场上的潜在作用,做好

用地规划

现行城市总体规划和土地发展规划,多以旨向城市发展的主观展望和个人意志为引导,疏于其作为调控手段的作用。应在权衡售地作为财政收入外,更多考虑社会阶层和城市发展利益,加强对城市结构和城市用地现状的评估,科学预测用地需求,做好居住用地的规划布局和用地储备。用规划做引导。使公共政策能直接影响房地产开发。此外,在政府与房地产商之间应引入第三方进行土地评估,以作为地价参考,促进地价合理化。

4.2　小片售地,开发监控,严格控制“空置楼盘”

规划部门在制定居住用地规划时,应限定单块居住用地规模,并限制同一房地产商的购地数量,强化市场竞争,避免垄断和大面积围地。此外,在用地开发上,由于空置成本低,预期值又较高,因此存在着不开发或开发后不售的“空置楼盘”现象,这严重浪费土地资源,又诱发房价上涨。在规划管理上应建立各楼盘的建设销售图则和实时信息系统,对楼盘进行相关规范和监管。增收空置税,控制开发商的土地新购行为,迫使其降低空置率,此外应及时对规定时间内未开发或未用地,进行无偿回收再规划。

4.3　推进建成区内市政公共基础设施均衡布局,促进城市的“城市空间价值均衡化”

城市自然和人工条件的差异导致土地价格异质性严重和极值化,进而引发房价利润高点。为缓解异质房价高值,在城市规划中,市政基础设施规划应避免集中于城市核心区,造成空间资源的富集现象。应以更多的投放到较弱的区域,促进区域社会资源“均衡化”。第二,通过对城市产业布局规划,促进产业空间均衡,防治因出勤距离引发的局部空间点的人口极化。此外要特别注意对有污染产业的合理布局,避免应环境恶化出现“空间质谷点”。第三,应对城市自然环境进行相应的城市生态规划,充分利用各区域自然条件的固有优势,对部分不利因素进行人工改善,进而调节城市各区域的微气候条件。通过以上方式,实现“城市空间价值均衡化”。

4.4　均衡大都市区(大城市区)空间发展,形成多中心城市空间均衡结构的“多水滴模式”

目前,我国房价上涨问题多集中在大都市区和大城市区。这是由于我国经济发展不均,出现社会经济发展集聚区,这些区域亦成为人口吸引区,有限的区域居住用地供应量面对相对无限的人口增长,成为房价飙升的主要原因之一。只有通过降低中心人口量(缓和城市中心区的住房供求关系,出现有限需求)和稀释中心房价(在有限需求的前提下,通过增加供应量,弱化房价高点)两方面来缓解。介于这类大都市区(大城市区)的区域规划多以进行,应利用城市可协调空间扩展这一有利条件,调控城市用地布局和住房市场,将目前城市的“极点压力”向四周释放。

具体措施应通过形成多中心城市空间均衡结构的“多水滴模式”和优化中心区用地组合两个方面进行。

现阶段,这些区域已存在一主多次的空间结构,但吸引力级别差距仍过大。大部分所谓的大城市区,由于一直以来的政治主从性,除主城外,周边圈内县、区多未寻到经济发展点,主城的“黑洞效应”仍过大,大城市区规划仍关注在主城,无法根本改变周边的从属地位。所以,首先在体制上,给予周边区域更多地行政、经济自由,在大城市区规划中,放弃只注重主城的思维惯性,让利于周边区域,从而反向促进自身发展。其次,制定全区产业规划,通过区内产业分工和特定产业转移,带动周边薄弱地区,实行“主城哺育周边”到“主城、周边互哺”的经济格局转变。再者,利用周边区域与近、远外区域的经济产业联系,打破行政界限,制定“跨区域规划”,建立区间经济格局。通过以上方式,将原先存在的房价“中心极值同心锥”向外空间弱化延伸,形成多个相互交叉的“小极值同心锥”,使全区房价“降高提低”。在与城市空间的“价值均衡化”结合,形成多中心城市空间均衡结构的“多水滴模式”。

4.5　优化中心区用地组合

在空间极化未弱化情况下,应在城市中心区规划中,更多考虑在现有用地容积下,集约利用土地,现有以下三个策略建议:

4.5.1　“地下城市化”。

将停车场、大型仓储超市、部分商业用地和服务设施用地等室内照明依赖度高且占地面积大的场所,以及部分地段的城市道路布置在地下(有地铁的城市中心区应考虑与地铁站点和轨道线布置的关系)。地上空间多留于居住、公园、办公等有采光要求的用地使用。

4.5.2　“多向立体居住空间”。

将中心区视为一个“建筑总体”o该“建筑总体”中容纳居住、商业、服务、休闲娱乐等用途,功能共用。内部建筑间通过地面、地下和空中通道连接,节约通过性公共用地的占地面积。将居住单元集合的布置,通过立体通路连接,形成与其它用途区域相对独立的空间体系。如同美国明尼阿波利斯市的人行空中步道系统(sky-bridge system)对立体空间的构成利用,步行系统形成网络,直接通达各主要场所,形成中心区完整的“大社区”。

通过上述措施,在有限需求的前提下,提高单位空间所能容纳的人口数,降低人均住房费用,稀释房价。

4.6　在城市的居住规划中,注重“多层次住房规划”

将不同收入层次的群体共置于同一房地产市场下,会引发“分化效应”(高收入阶层持有多套住宅,一定程度刺激房价上涨,低收入阶层却离购房的希望越来越远)。另一方面,市场上“羊群效应”显著,富有阶层由于其强劲的购买力和社会潜意识中的“标杆”作用,在一定范围内不自觉地充当领头羊的角色,影响房市的上涨,而中等收入阶层会在主观意识上出现随大流盲动,放大对房价上涨趋势恐慌,低收入阶层面对高涨的房价,只能望尘心叹。由此,购买力差异形成城市空间分化,引发的区域衰落和社会对立。

因此,无论是为了调控房价还是为了促进社会公平。在城市规划中,都应给予更多的政策干预,有重点地制定多层次收入群体的居住规划,实现“多层次住房规划”。现今,出现的经济适用房、廉租房和限价房等起到相应作用,但部分由于并未在制定规划时先行考虑或受到多方利益影响,在空间布局上不尽合理,高收入阶层占据整个城市的核心区域,中低收入阶层的政策性住房多处在城市边缘区域。以北京为例,有68%的经济适用房布置在五环以外,只有7.2%的经济适用房位于二三环之间;在上海,有“上只角”、“下只角”的说法,代表区域分化。“上只角”为城市西区的高级住宅区,

“下只角”是那些低级住宅区。在城市全区域尚未实现空间价值均衡化前,应通过城市规划行为对各收入阶层在空间上的分布予以协调,使各阶层有对等的空间选择权,使各收入阶层在各区域均有分布,减缓城市贫富分区和阶层的空间对立。

通过空间的“多层次住房规划”,能实现不同收入层次群体的分流,削弱“分化效应”和“羊群效应”,降低房市的非理性消费。

5、结　语

中国房地产市场是由计划经济转轨并通过住房制度改革而形成的,具有特殊性,同时中国作为社会主义国家,城市规划的实际作用也具有独特性,城市的发展也具有与西方城市不同的特点。西方国家的经验具有参考价值,但更多地还需要通过对中国城市发展和房地产市场的现状进行深入研究,探索符合自身特点的调控策略。如今,房地产市场作为新形势下的城市行为在不断的发展和改变,城市规划如何来应对变化中的房市非理,如何合理平衡房价、维护社会公平、促进社会和谐,是未来相当长的一段时间内,需要我们去探讨和实践的。

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