稀有金属:中国出口保卫战

稀缺是稀有金属资源的最典型特征,与此相对应地应当是其价格的昂贵,但是,金属只卖出纸价钱却成为了人们对目前中国稀有金属资源价值的形象描述。

Scarcity is the most typical feature of rare metal resources, corresponding to which is their high price. However, metal at the price of paper is now a popular description for rare metal resources in China.

处于全球经济异常艰难生态之中的国际贸易神经倍显脆弱。日前,美国和欧盟就中国政府限制钨、锑、稀土等九种稀有金属原材料出口的措施高调“发难”,声称将共同向世界贸易组织(WTO)对中国提讼。这是中国加入WTO之后首次收到的关于中国出口政策方面的控诉,也是奥巴马上任后美国向WTO 中国的首例贸易纠纷案。该案一旦展开,国际贸易领域的摩擦有可能迅速升级和恶化。

欧美再度联手

从传统的贸易制裁到新型的技术救济,美国与欧盟在历史上联手对中国“发难”已经不是第一次了,所不同的是,这一次金属材料出口案乃是有史以来欧美对中国发起的最大投诉案。

出于减少中国与欧美贸易顺差的良好初衷,中国政府自去年以来先后决定对对部分工业原材料如焦炭、稀土、硅、滑石、黄磷、锡、钨和锌等出口加征出口关税,其中黄磷出口征收70%的关税,对矾土征收15%,对焦炭征收40%,对氟石征收15%,对镁征收10%,对锰征收15%-20%(依产品而定),对金属硅征收15%,对锌征收25%-35%(依产品而定),并实施配额制管理,同时对铝钒土、焦炭、氟石、金刚砂、锌等原材料出口采取数量限制。这一举动引起了欧美的高度警觉,并在日前正式向中国政府提出了贸易磋商的要求。

欧美认为,中国政府对于以上产品征收的关税幅度高于中国入世协定允许的上限,并且超出了入世承诺的限定范围。这种观点无疑得到了欧美实业界的广泛认同和追随。美国钢铁生产商协会等钢铁界五大组织皆发表声明,支持政府向WTO提出申诉。

分析发现,欧美共同对中国公开“亮剑”的理由有四――

首先,欧美认为中国对金属材料的出口管制制造了非公平竞争,即通过向境内工业企业低价供应原材料而提供实质上的竞争便利,从而使欧美企业处于不利的竞争地位。

其次,随着石油价格迅速上涨,在大宗商品价格未来看涨的前提下,中国试图通过提高金属材料关税以达到“囤积资源”和“谋求暴利”的目的,而这种做法有违世界贸易组织的基本精神。

第三,中国作为世界黄磷、氟石、镁和等主要金属材料的最大出口国,提高这些产品关税的直接后果就会扰乱国际原材料的的正常供应秩序,抬高国际市场价格,从而不利于全球经济的复苏。

第四,中国对于金属材料的关税管制直接损害了欧美国家的利益。在美国看来,中国政府限制出口的行为伤害了美国钢铁,铝和化学品制造商以及其他行业,造成的贸易损失可能高达数十亿美元。而欧盟认为,由于中国限制原材料出口,直接损害了欧盟下游产业,甚至在个别情况下完全切断了欧盟产业的关键性投入。欧盟称,2008年,欧盟对这些商品进口额约为45亿欧元,相关产品主要应用于钢铁、制铝、化工。欧盟内部潜在受影响的行业大约占欧盟工业生产的4%,相关就业岗位50万个。

中国理直气壮

站在自己的利益立场上历数中国限制金属材料出口之不是,一向喜欢颐指气使的欧美可以编织出数不清的理由,但是,作为原材料的拥有国,作为理论上占有主动权的出口国,中国政府对相关资源作出出口管理的抉择完全属于自己可以自由支配的经济行动,而且具有非常充分的实践依据。

首先,中国限制金属资源出口主要是基于该类资源的稀缺性和不可再生性等自然特征,以谋求对本国和全球经济可持续发展的支持。虽然目前中国的许多金属资源在世界上储量第一,但由于过量的开采和不可再生,许多资源的存续周期正在明显缩短。据中国国土资源部报告称,中国现代化所需要的矿产资源里,2000年有45种,但到2020年只能剩下6种。无独有偶,有资料显示,按照目前的开采水平,再过30至50年,中国将从钨矿、锑矿、稀土矿的资源大国变成小国,世界最大稀土矿白云鄂博矿藏将可能在30年内消失,有“世界钨都”之称的江西赣州矿藏也将在20年内开采殆尽。而根据中国有色工业金属协会给出的数据,如按现在水平开采,钼还可采16年,锌可采10年。显然,中国适当限制出口稀有金属是为了提高现有矿产资源全球优化配置效率,应当算得上是市场经济理念在高端国际经济关系层面上体现。

其次,资源开发的外部性与对环境的破坏性需要中国放慢相关资源的开发节奏。中国经济目前正处于产业转型升级和结构调整阶段,这一过程既受资源的匮乏制约,又受环境的约束,后者尤其更为明显。事实表明,在中国,焦炭、黄磷、锌冶炼、金属镁、锰、金属硅,皆被划为高耗能、高污染行业。仅以焦碳开采为例,目前中国的焦炭产能超过3亿吨,占全世界60%左右,而焦碳所引起的二氧化碳排放问题相当很严重。如果任由这种状况蔓延下去,不仅不利于中国的产业结构升级,而且加重环境的污染程度,一定程度了延缓了全球温室减排的进程。

第三,控制金属资源出口量是中国通过调节资源价值从而平衡国际贸易的理性之举。中国的确为金属资源的出口大国,甚至有的还处于垄断地位,但在国际市场中依然没有定价权,并且宝贵的稀有金属被大量“贱卖”。以稀土为例,目前作为稀土价格风向标的镨钕产品只有8万元一吨,中国稀土企业从中获得的利润一般在1%至5%之间。无独有偶,虽然贵金属铟80%都出自我国,但其国际价格仅1000美元上下,与3000-5000美元的合理价位相距甚远。之所以如此,就是中国金属资源开采与出口贸易的无序与恶性竞争。因此,恢复资源的本来经济价值,让资源的定价权回归到自己手中,中国必须对资源的开采和出口进行调节与控制。

符合国际规则

对于欧美来说,片面强调自身利益和忽视他人利益历来是其擅长的做法。因此,虽然中国对金属资源的出口管理有许多可以摆上桌面的理由,但欧美都会视而不见。他们为自己申控中国所寻找的依据是,中国政府限制金属资源出口违反了国际贸易法则和“入世”的承诺。其实不然。

首先,中国政府的做法并没有违反联合国所框定的国际贸易法则。1974年联合国大会通过的《建立新的国际经济秩序宣言》第四条(5)款规定:“每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久。为了保卫这些资源,每个国家都有权采取适合于自己情况的手段,对本国资源及其开发实行有效控制……,任何一国都不应遭受经济、政治或其它任何形式的胁迫,以致不能自由地和充分地行使这一不容剥夺的权利。” 同年,联合国大国通过的《各国经济权利和义务》第二章第二条进一步确认了一国的上述权力,其中第1款明确规定:“每个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分的永久,包括拥有权、使用权和处置权在内,并得自由行使此项”。

其次,中国政府的做法符合世界贸易组织的基本规定。应当承认,尽管世贸组织及其前身关贸总协定是以促进自由贸易为宗旨的组织,但这个组织的规则管辖的范围主要是缔约方限制进口的措施,其主要目标是要求各个缔约方对进口商品和服务提供平等的国民待遇,并不是管辖各个缔约方限制本国资源出口的措施。而根据《1994年关贸总协定》第20条第7款明确规定,如果WTO成员认为,某一种资源或者某一种资源性产品甚至这种资源性产品的加工性的出口如果过度,带来本国资源的枯竭,或者是环境污染过度的严重, WTO成员国有权对这种资源的生产、销售、出口采取相应的出口管制和出口限制。

再次,中国的做法并没有违背加入世贸易组织的郑重承诺。《中华人民共和国加入议定书》附件6为“实行出口税的产品”清单,此清单包括钨、锌、锡、铅、铌、钽、钒、锑等金属矿砂及其精矿、未锻轧金属及其合金、废碎料和粉末,还有铝、铜、镍等有色金属及其合金,因此,如果硬说中国违反自己的承诺,实是毫无根据。

最后,中国做法符合各国惯例。对资源性产品的出口限制几乎是WTO所有成员的一致性行动。如美国的石油资源丰富,但美国国内却限制美国石油资源的开采和出口,美国的森林资源也很丰富,但却明确规定联邦绝大多数木材不准砍伐出口,而为了保护本国资源,美国很早就封存了国内最大的稀土矿――芒廷帕斯矿。同样,加拿大不许出口祖母绿宝石,日本连可再生的木材都禁止出口。

背后客观镜像

包括针对中国征收汽车零部件进口关税和限制外国金融信息服务机构的抗议在内,欧美自中国加入WTO后已经三次联手向世贸组织中国,因此,笔者认为,中国政府面对对手的进攻姿态既不要惊慌,更不要奇怪,而应当沉着冷静地认清贸易纠纷背后的本来面目。

首先,欧美的控诉之举并不会对中国的国际贸易形成实质性影响,至多导致两败俱伤。由于资源的出口权或者话语权为我所有,中国在与欧美的谈判过程中首先就居于先势夺人的优先位置,加之中国的做法合情、合理且合法,因此,中国败诉的可能性极小。即便是因为这一纠纷双方陷入激烈的贸易战,受损的也只能是双方。资料表明,欧盟目前是中国最大的贸易伙伴,年均双边贸易额超过4550亿美元,而中美的双边贸易额去年也达到了约4100亿美元。在这种情况下,欧美即使要报复中国也会进行最大程度的克制。

其次,欧美的控诉之举实质是全球金融危机下贸易保护主义抬头的产物。由于遭受金融危机的沉重打击,欧美经济陷入了深度衰退。而伴随着经济形势恶化,其内部保护主义势头日渐盛行。一方面,欧美频频对中国钢铁等产品挥舞反倾销等贸易保护大棒,另一方面,欧美又打着自由贸易的旗号要求中国等新兴市场经济体敞开市场大门。特别是面对失业飙升,美国奥巴马政府要兑现竞选中的承诺,其必将对美国的贸易伙伴采取更加强硬的手段。认清了这一点,中国政府就应当与其进行不卑不亢的抗争,谋求自己在国际贸易中的最大平衡。

再次,欧美控诉之举是中国国际竞争力提高而遭人嫉妒和排斥的反映。资料表明,目前中国的出口占世界第二位,在2008年仅次于德国,甚至有分析预测,2009年有可能超过德国,成为世界第一,而另一方面我们的进口也超过德国,成为世界进口第二。显然,中国作为一个贸易大国的生猛形象将展现在国际舞台上。而随之而来的结果是,中国将受到竞争对手的拦截与围堵。以欧盟为例,在2006年10月份欧盟的首份对华贸易政策文件将中国视为竞争对手之后,日前欧盟在向中方提出磋商要求的新闻公报中,以新闻背景的形式再次提到中国是欧盟对外贸易政策最大的单个挑战。在这种情况下,只要中国在进出口问题对欧盟有所“冒犯”,欧盟就会以此为由向中国“发难”。

最后,欧美控诉之举代表着其在全球争夺重要原材料的战略意图。在国际范围内,大宗原材料一方面表现为价格的持续上升,另一方面表现为供给与需求不平衡的日渐加剧,这种情况迫使欧美等发达国家加快了在全球获取和收藏战略资源的步伐。如去年11月份,欧盟委员会了一份新的战略文件,建议欧盟针对一些主要工业国和资源富产国展开战略性的“原材料外交”,在所有双边和多边贸易协议及监管对话中加入有关原材料供应和可持续管理的内容,同时,新战略还提出,欧盟应锁定第三国扭曲原材料贸易的行为,并利用一切可能手段,包括诉诸世贸组织争端解决机制迫使对方纠正。显然,欧盟此次欲将中国推上WTO的被告席位置,就是贯彻其资源战略的重要举措之一。

中国之尴尬

在全球稀有资源藏量的排行榜上,几乎没有哪一个国家能与中国相提并论。稀土,中国储量居世界第一,钨,中国储量居世界第一,铟,中国储量居世界第一,锗,中国国储量居世界第一,钼,中国储量居世界第二……,庞大的储量铸就了中国稀有金属在国际贸易棋盘上的生猛形象――中国是世界最大的镁和镁合金出口国、最大的氟石出口国、最大的黄磷出口国、最大电解锰出口国、最大工业硅出口国……。然而,资源大国并不等于资源强国。扫描中国稀有金属的市价生态,我们感到更多的是苦涩与无奈。

稀缺是稀有金属资源的最典型特征,与此相对应地应当是其价格的昂贵,但是,人参卖成了萝卜价、金属只卖出纸价钱却成为了人们对目前中国稀有金属资源价值的形象描述。以稀土为例,中国的储量占全球的90%,出口量为全球的80%以上,这种绝对的市场优势理应造就高价位生态,但从1990年至今,中国稀土出口平均价格却被压低到当初价格的64%,在全球高科技电子、激光、超导等材料对稀土资源呈几何级需求增加的情况下,中国的稀土价格不但没有水涨船高,反而被无情打压。不仅如此,拥有资源垄断优势的国家理应获得主导资源价格的话语权,而令人遗憾地是,尽管中国很多稀有金属占世界的储量基本都在70%以上,但我们在国际稀有金属的定价权方面依然直不起腰杆。

造成以上被动局面的深层原因就在于我国稀有金属开采与出口管理的无序与混乱。一种资源,数十家甚至上百家企业蜂拥开采,获得外贸自的企业在出口中竟相压价,最终将中国企业的利润空间压至最低。仍以稀土行业为例,《2009年稀土出口企业名单》中共入册20家,而此前,中国稀土出口企业竞高达200多家。这些出口企业为了各自的眼前之利长期陷入内部之间价格的相互倾轧,结果,中国稀土的出口量在最近10年中增长了近10倍,但价格却一路走低。为此,加大对稀有金属行业的整合力度,以龙头企业为主培植出每一种战略资源的“欧佩克”、从而增大自己在国际市场上的话语权已成为大势所趋。