推进全口径预算监督:现在进行时

政府“四本预算”首次集齐亮相人代会——市十四届人大二次会议对政府全口径预算审查和监督引起了社会各界的广泛关注。本届人大履职第一年，预算审查监督即呈现多个亮点。

亮点一：首年实现人大对政府全口径预算审查和批准

今年的人代会上，代表们发现在预算报告中的“2014年预算草案”部分，除了往年提交的公共财政预算、政府性基金预算，还新增了2014年“国有资本经营预算安排情况”和“社会保险基金预算安排情况”。至此，上海市2014年预算草案包括了完整的“四本预算”，实现了人大对政府“钱袋子”的全口径审查和监督。

从党的十报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，到本市政府“四本预算”首次集齐亮相人代会，市人大通过开展专题调研、形成课题报告、推进实际工作三个阶段，超前谋划、周密部署，推进本市全口径预算审查监督工作的每一步都坚实且目标明确。

2013年上半年，市人大财经委、常委会预算工委在常委会有关领导带领下，成立了“加强对政府全口径预决算审查监督”课题组。课题组先后听取市政府相关部门情况汇报，召开本市17个区（县）人大常委会财经（预算）工委专题座谈会，并赴兄弟省市学习考察有关经验和做法。经过一系列广泛、深入的专题调研，课题组形成了课题研究报告，总结了本市全口径预算审查监督实施情况，分析了存在的问题和困难，并提出推进全口径预算审查监督工作的意见建议。根据常委会领导提出的课题研究工作绝不是单纯做课题，而主要是为推动实际工作，要将课题研究成果转化为现实生产力的要求，课题组将课题研究与推进工作紧密结合，课题研究过程也是统一认识的过程，两者真正实现了无缝衔接。根据调研，国家层面已于2013年初人代会上实现了全口径预算审查，北京、天津、重庆、深圳等市也将于2014年初人代会上审查“四本预算”，而本市2013年人代会审查的预算仅包含公共财政预算和政府性基金预算“两本账”。市人大财经委、常委会预算工委与政府相关部门多次沟通，分析当前形势，决定加快向人代会提交“四本预算”的工作步伐，并将有关情况向市人大常委会党组专题报告。最终，在市人大常委会的积极推动下，市政府决定向市十四届人大二次会议新增国有资本经营预算和社会保险基金预算。

除此之外，今年人代会还进一步细化了预算草案的有关内容。比如增加了代表们普遍关心的市本级基本建设支出预算有关内容。这项工作说起来也与市人大常委会的推动密切相关。在市十四届人大一次会议上，曹兆麟代表提出了《关于把政府投资预算提交人代会审查的建议》的书面意见，建议政府提交的预算材料中增加有关基本建设支出预算情况。市人大财经委、常委会预算工委将办理代表书面意见与推动政府改进工作相结合，督促政府相关部门积极回应代表呼声，认真研究解决问题的办法。当代表在预算草案中发现新增的“上海市2014年市本级基本建设支出预算表”时，表示满意，也体现了人大监督工作的实效。

亮点二：怎样管好“钱袋子”成代表热议话题

今年政府首次将“四本预算”全部提交市人代会审查批准，以前部分代表反映政府预算“看不懂、看不清”，现在“账本”多了，难度更大了。许多人也许心生疑问：代表们能否读懂“四本账”，为老百姓看好政府的“钱袋子”？但今年的人代会上，一些新闻记者惊奇地发现，很多代表显然有备而来，他们对账本数字抠得更细，问的问题更专业。之所以产生这样的效果，与市人大常委会及其相关部门的精心准备分不开。

会前，加强预算审查知识培训，帮助代表练好“内功”。2013年11月下旬，预算工委在每季度举行一次专题讲座的基础上，会同相关部门组织召开了近70名市人大代表参加的预算审查监督专题培训班，分别从“预算是怎样编的”和“代表如何审查预算”两方面为代表进行培训。12月底，又组织召开了近100名市人大代表参加的预算草案解读会，确保市人代会每个代表小组有2名以上代表参与。市财政局提前为代表解读即将提交人代会审查的2014年“四本预算”的构成和编制情况，并现场回答代表提问。这样，在人代会小组审议预算期间，就有了一支“骨干”队伍。参加过解读会的代表再为其他代表解答疑问，由点到面，铺展开来。预算工委和培工委还将解读会内容做成视频，在人代会前与预算说明一起上传到代表网，使未参加解读会的代表通过网络也能了解解读会的内容，做好人代会审议的功课。大会还专门安排了一个时间段，让代表们集中审议“四本预算”。审议期间，除市财政局在每个代表小组派员解答代表疑问外，市人大还要求市国资委、市人力资源社会保障局组织一支精干的“机动部队”，参与旁听代表小组审议预算草案工作，以便及时为代表提供更加专业、详细的解答。

亮点三：制定预算审查监督的“时间表”和“路线图”

虽然今年本市预算管理制度的进步有目共睹，但并不意味着没有完善的空间，细看这几本账，代表们也提出了一些需要进一步改进的地方。比如关于“三公经费”支出问题，肖萍代表提出，预算报告中仅有“三公经费”总数，未体现各部门的使用情况，最好列出明细，比如会议费、培训费分别是多少。再比如，政府债务问题，目前还未纳入全口径预算范围，代表们对此也十分关注。俞太尉代表就提出，要加强政府性债务管理，将政府性债务全面纳入年度预算体系，规范举债行为，提高偿债能力，严控债务风险。同时，国有资本经营预算的覆盖范围需进一步扩大，社会保险基金预算结余资金量较大，部分政府性基金执行情况不够理想等问题也是代表们普遍关注的问题，需要下一步继续推进。

加强对政府全口径预决算审查和监督，是当前和今后一段时期市人大及其常委会的一项重要工作。十八届三中全会对深化财税体制改革、建立现代财政制度和推动人民代表大会制度与时俱进等作出了全面部署，为人大加强预算决算审查监督进一步明确了方向。本届常委会反复研究，制定了推进全口径预算审查监督工作的“时间表”和“路线图”，明确目标分步实施。2014年立足初步纳入，2015至2016年立足扩围完善，2017年以后立足细化规范，由粗到细、由浅到深，不断推进。2014年，本市已将国有资本经营预算、社会保险基金预算纳入人大审查范围。今年市人大常委会预算工委将开展对国有资本经营预算、社会保险基金的专项调研。通过调查研究，摸清情况，推动政府逐步扩大市本级国有资本经营预算实施范围，进一步完善社会保险基金预算编制工作。

本市已向全口径预算迈出重要一步，但这不意味着这项工作已经进入“完成时”。恰恰相反，推进全口径预算审查监督工作只是刚刚开始，正处于“现在进行时”，接下来将一步步朝前走，按照“先简后繁、逐步完善”的原则，逐步扩大审查范围，力争在本届内形成比较完整、系统的预算管理体系。