强化《矿产资源法》的执行力:《矿产资源法》修改的重中之重

摘要：修改《矿法》需要充分的理由。“有法不依”、《矿法》执行力不强是现行《矿法》实效不彰的主要表现形式。造成这一现象的原因有很多。其中，主要原因就是现行矿业监管模式的失灵与公众监督的缺位。《矿法》修改的重心应是强化《矿法》的执行力。可以采取整合原有规范、革新监管模式、强化民众监督和培养公务员的公共精神等有效制度，增强《矿法》的执行力度，实现《矿法》的良法之治。

关键词：执行力；监管模式；民主监督；公共精神

中图分类号：D922.62　文献标识码：　A

文章编号：1004－0544(2011)11－0108－04

一、“有法不依”是我国《矿法》执行力差、实效不彰的主要表现形式

我国矿业发展迅速，出现了一片繁荣景象。在这种繁荣的背后，我们也看到了各种“矿业乱象”。在《国务院关于矿产资源合理利用、保护和管理工作的报告》中，“矿产资源开发出现了不少新情况新问题”，可以归纳为五种表现形式：一是矿产资源储量不足；二是矿产资源利用率低；三是矿产资源开发秩序问题突出：四是矿山安全生产和生态环境形势严峻；五是矿业体制机制还不完善。如果我们仔细分析这五种表现形式，我们可以发现造成这些状况的原因都不是或者至少主要不是“无法可依”。即使在《国务院关于矿产资源合理利用、保护和管理工作的报告》中，也明确说明了矿业开发秩序的问题就是“矿业领域有法不依、执法不严、知法犯法的现象仍然存在，违法违规的行为屡禁不止”的问题。“有法不依”是我国《矿法》实效不彰的重要表现形式。我们可以和矿产资源法治健全国家的相关立法进行对比，这些国家用以规范矿产资源开发利用的法律制度，我国现行矿产资源法律中也基本上予以了法制化。以矿区土地复垦制度为例，美国、加拿大、澳大利亚等矿业大国都制定了土地复垦法来规范矿企对矿区土地的复垦，包含了各种相应的财政政策。其实，我国现行的《矿法》、《土地复垦规定》中也有相关的规定。再以矿产资源开发过程中各种生态环境保护制度为例，我国环境保护法律中也规定了各种环境保护具体制度，如“三同时”制度、环境影响评价制度等。甚至可以说，我国现行的矿产资源法律制度中，各项具体的法律制度比他们的相关制度还要健全。但是，“矿业乱象”的存在就说明了我国矿产资源开发利用过程中“有法不依”的现象非常严重。对死伤惨重的矿难进行的详尽统计也不过提供了“有法不依”的注解。2010年1月起迄今所发生的几起矿难事故再次证实了笔者的判断，如贵州省晴隆县中营镇新桥煤矿透水事故、贵州省威宁县东风镇采煤窝点瓦斯窒息事故。

矿产资源开发利用可能涉及的各种制度在现行矿产资源法律中都有所规定，只不过规定的是否详细、是否需要另行制定实施细则、司法解释、部门规章等加以补充和细化而已。

二、我国矿业监管过程中“有法不依”、《矿法》执行力差之现象的原因分析

(一)法律的抽象性不是我国《矿法》实效不彰的主要原因

对于我国现行法律实效不彰的原因的探索，许多学者主要从成文法的角度分析我国相应的法典条文的抽象性，认为法律条文的过分抽象导致了法律的可操作性差，因而法律实效也无法提升。这种看法有一定的合理性。从条文的表达上看，我国现行矿产资源法律对相关制度的规定较为抽象，影响了《矿法》的执行力。但是结合我国长期以来形成的立法传统，法律条文的抽象性并不是我国矿产法律立法的缺陷。在我国立法传统中，部级(中央级)层面的立法较为抽象，这样给各个地方结合自身的特点制定具体的实施细则留出了相应的通道，使得这些地方根据自己的特定情况作出的制度安排不至于出现因违反国家法律而无效的情况。尤其在自然资源开发利用与环境保护领域，各种资源开发利用与环境保护的制度措施与科学技术的发展之间具有较大的关联性，制度的制定者需要及时的跟进科学技术的进展情况，了解资源开发利用与环境保护科学的最新动态，适时地调整相关的制度内容与要求，以最佳化的利用资源与保护环境。但对于任何一个制度的制定者而言，要能够做到及时跟进科学技术的发展，作出符合“最佳化原则”的法律政策，都需要耗费巨大的时间、精力与费用于其中。因此，现代国家出现了大量的委托立法现象，即立法机关只制定一些框架性法律，对这些法律所规范、调整社会关系的内容、方式作出原则性规定，而把一项法律制度的具体细节的设计委托给了具备庞大行政资源支持的行政机关和地方政府，由行政机关或地方政府根据具体的情形便宜行事，制定法律制度的细节，立法机关保留对这些实施细则、行政法规和地方性法规的审查权，形成法律与“四配套”的局面。并且从法律解释的视角观察，法律条文的抽象性并不可怕，可怕的是对法律的恣意解释。在各种法律中，宪法所规定的基本权利最具抽象性，但在良好的法治传统背景下，这些基本权利同样具有相当的可适用性，保护人民的合法权益。因此，法律条文的抽象性并不是影响法律执行力的决定性因素。

另外，我国中央政府和各级地方政府依据各自的立法权限，对《矿法》所规定的各项制度进行了细化，完备了这些法律制度的具体细节，从而使得这些法律制度具有了相当大的可操作性。以矿区土地复垦制度和矿山地质环境治理恢复制度为例，我国从1980年的《国家建设征用土地条例》开始，先后出台了近百个相关的行政法规、地方法规和司法解释等，甚至有专门的法规规定矿区土地复垦，如《土地复垦规定》，各省也出台了相应的《地质环境保护条例》和《矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》，如《安徽省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》、《内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金管理办法》、《山东省矿山地质环境治理保证金管理暂行办法》。如果一个细化的制度应该容易得到自行的执行，那么现阶段我们就无需为修改《矿法》而殚精竭虑了。实际上许多地方仍旧有大量的矿产资源开发利用严重污染环境的情况，许多矿山环境治理与恢复工作依旧没有有效的开展，地方政府也没有对矿企征缴矿山治理与恢复保证金。完备、良好的法律制度仅仅停留在书面上，没有在真实的社会生活中得到切实的贯彻执行。

(二)我国现行矿业监管模式的缺失是我国《矿法》实效不彰的主要原因

我国现行的矿法规定矿业监管模式是地方政府承担主要的监管责任，中央政府负责对地方政府的监管职责履行情况进行监督。这种监管模式如要实现监管的目标与目的，必须满足两个必要的条件：(1)地方政府有足够的监管动力与财力支持监管；(2)中央政府能够随时掌握地方政府的监管职责履行情况以“奖优罚劣”的形式监督地方政府的监管行为。在我国现阶段，这两个必要条件的满足都存在一些问题。

首先，地方政府官员缺乏对矿产开发进行严格监管的动机。在我国现行的行政问责制度中，GDP的增长、经济的发展是至关重要的考核指标，官员的升迁主要依赖于对地方经济的发展有无成绩。对矿业进行严格地监管，固然会保护环境、保护了自然资源的合理利用，但这种利

益是长效性的，在短期内会影响到经济的发展、地方税收的增长。官员为了自身的利益，从自利的角度考虑，肯定是理性的选择对矿产资源的开发利用采取“睁一只眼闭一只眼”的方式，不会严格的依照法律进行必要的监管。甚至在一些地方，“监管权力”成为了权钱交易的对象。在获得了巨额的贿赂金后，监管者会放任矿产资源的开发者任意开发矿产，罔顾法律的管制要求和环境标准。

其次，地方政府缺乏监管矿产资源开发利用所必备的财力支持。监管矿产资源的开发利用本身也是需要资源的支持的。在现行的财税体制下，国家整体的税收中的绝大部分由中央政府占有了，地方政府仅仅获得了小部分税收。但地方政府需要支出的领域却非常的多。地方政府，尤其是处于监管第一线的基层监管机关，缺乏相应的财力以支持对矿产资源开发进行监管。

再次，中央政府难以获得地方政府履行监管矿业行为的准确信息，难以对地方政府的监管行为进行必要的有效的监管。按照我国行政传统，中央政府主要通过各个地方政府的汇报、上交的信息以获得地方政府履行监管职责的具体情况。信息交流的过程是一种不对称的过程。中央政府不可能向全国各地派驻大量的人员以获得相关信息，因而它明显地处于信息劣势地位。在这种信息交流格局下，中央政府因为无法获得进行有效地监督所必要的准确信息，也就难以对地方政府履行矿业监管职责的行为进行有效地监督了。

(三)缺乏民主监督是我国《矿法》执行力差、实效不彰的重要原因

哈丁以一个公共牧场的毁灭论证了“公地悲剧”理论，奥尔森则以国家的兴衰论证了“集体行动的逻辑”――通过强制克服人类广泛的“搭便车”行为。这说明在社会现实中，自利性决定了人的理的取向。同时，一个集体机构也是如此。无论我们对于人性的善良抱持多高的热望，我们在现实中却看到了处处都是自利的人。当然，这种状况并等于说，人就是追求自利的自私的人。人是自利的，但不一定就是自私的。

具体说来，矿产资源行政监管机构与政府如果没有依照法律所赋予的职责规制矿藏资源的开发利用行为，督促企业依法提高资源的利用效率、保护环境，相应的行政责任追究制度也不会落实到具体的人和组织机构身上，更不会在经费支出、人员投入方面受到任何的不利影响。这样，在“干与不干一个样”的社会环境下，作为自然人的监管工作人员，出于自利的考虑，不会主动的去监管矿业企业的生产、经营行为了。无数的血淋淋的事实告诉了人们，对上级领导负责而不是对民众公共利益负责才是为官之道。

当然，现行矿产资源法律制度庞杂，相互之间不协调、不统一的情况也是有的。而且有多个行政机关有权管制矿产资源开发利用，这些机构之间的管制权限的划分与协调也是非常棘手。各个负有监管职责的国家机关选择不消极的不作为应对法律对自身提出的监管职责的要求。无论如何，他们都是一种违反职责的行为，何以如此?原因在于缺乏监督监管者的制度。我国法律中对于民主监督制度所做的规定过分原则，没有形成制度化的民主监督机制。既使按照宪法和相关法律的规定，对矿业监管机构的违法监管或者不履行监管职责的行为进行了检举、控告，但这些受理检举、控告的机构也不履行相应的职责，检举者和控告者只能是无能为力了，只好层层上访、直至中央。但中央政府有着无比繁杂的事情，往往不会为了一件监管琐事而自己派员调查、处理，除非事情非常之大，成为了。既便如此，也会带来许多后遗症，带来更多的效仿者，中央政府会更加力不从心。所有我们从现实中看到了，为了避免中央政府的不堪重负，只好选择把处理的权力交由地方。引发上访的源头就是地方政府未能有效监管，而现在又只好由地方政府处理本应监管的事项，地方政府为了顾及自己的政治声誉，一般会选择将错就错，从而引发新的上访。这样，缺乏了有效的民主监督制度后的政府监管，只会在一轮又一轮的上访中被人为的搁置，直到新的官员上任因与原来的监管行为了无利益瓜葛而作出新的监管安排为止。但此时的行政监管却为时已晚――资源已经遭受严重的破坏、环境已经遭受严重的污染，民众利益遭受严重的损害，政府的公信力已经毁损。

三、强化《矿法》执行力的方法

“徒法不足以自行”。法治的根本表现就是法律得到普遍地遵守。良好的法律需要得到良好地执行才能够取得预想的良好效果。同时，获得法治的条件就是“得到普遍遵守的法律本身是良法”。制定良好的法律的过程本身就是执行法律的结果。因此，良好的法律得到普遍地遵守与遵守的法律是良好的法律间是一种因果循环、相辅相成的关系。为了使修改后《矿法》避免重新沦为“纸上条文”的境地，我们需要武装《矿法》，增加民众的民主监督制度来推动行政监管部门切实履行监管的职责。

(一)完善矿产资源开发利用的各项监管制度，特别是把原先有行政性法规、部门规章、地方法规和司法解释等规则整合到《矿法》中，增强法律中对制度的程序规定

我国现行矿业法律制度在表达方面最大的不足表现在各种法律制度分散在法律位阶不一的法律文件中或者每一法律制度的要素被分散的规定于不同效力位阶的法律文件中，造成法律制度的权威性不够强，各种制度间无法做到“无缝对接”与相互协调、相互支持，甚至出现相互冲突的现象。因而在许多情形下，既使矿业开发者可能违反了法律，监管者因害怕采取监管措施而被指控违法行政，从而宁愿消极对待、不采取任何监管行为，反而在现行法下不会被他人指控。所以，为了解决监管机关“有法不依”的问题，立法者必须提高立法的技术，尽量地把各种法律监管制度整合进入到一部法典中，便于监管者依法监管，也便于监督者了解监管者履行监管职责的情况，对监管者进行有效地监管。

(二)革新现行的矿业监管模式，建立相应的税费支持制度

如果我们认可各级矿业监管机构自身也是一个有限的理性人、经济人，那么要充分发挥他们的能动性以实现矿业监管的目的，就必须革新现行的矿业监管模式，建立相应的税费支持制度，利用利益杠杆诱导地方矿业监管部门加强监管的力度。前文已经分析过地方矿业监管部门在地方各级政府的控制下，以地方政府的利益为导向，在缺乏来自地方政府的财力支持、政治支持下无强化矿业监管的动机、动力。为了获得矿业监管部门监管矿业生产的动力，有两种可能的途径：(1)彻底实现各级矿业监管部门的中央化，把各级矿业监管部门纳入到中央政府的垂直管理中。这样，各级矿业监管部门成为中央政府在地方的代表。他们当然只听从来自中央政府的命令以实现中央政府的监管目标；(2)通过获得地方政府的支持以增强矿业监管部门的动力。第一种途径在现阶段显然不具有实现的可能性。主要原因在于：我国现行的行政监管部门中已经有多个部门采取了垂直领导的方式了，再增加一些垂直领导的部门，会造成中央政府的无限膨胀。这样一来，不仅会极大的损害中央政府的行政效率，还会增加中央政府的财政负担，影响地方政府的积极性。因此，要在

保持中央政府的权威与地方政府的自治之间维持必要的合理的平衡，就只能采取第二种途径。

(三)建立民众监督制度，以民主监督推动《矿法》的执行力度

我国法律执行不力、监管部门疏于监管、松懈规制的根源是我国法律中没有有效的监管监管者的制度。当作为国家机器的监管监管者的主体没有履行自身职责时，没有任何的其他主体可以追究他们的任何形式的责任。如此一来，连监管者的监管者都丧失了监管的压力、动力之后，对法律的懈怠执行、有选择性的执行就是一种社会的必然现象了。其他国家的先进经验表明，良好的民主监督制度有利于培育良好的公民德行，推动政府进行行政监管的积极性，弥补政府监管的资源短缺，构建和谐的政府与公民之间的互动关系。

民众监督制度保障公民参与国家事务管理权利的基础，也是克服资源分配分歧的整合性机制。遵守矿法、对矿产资源的开发、开采进行监管是一种利用政府强制力分配利益的过程。在这一过程中，政府自身的利益、监管部门的利益、社会公众的利益、采矿者的利益、土地使用权人的利益之间相互地纠葛，随着监管者的监管进程而发生改变。因此，这些利益之间充满了分歧。运用法律监管手段解决利益的分配过程也是政治程序分配、协调利益冲突的过程。行政监管的失灵就是对分歧的利益进行整合的失灵，也是政治分配利益的失灵。为了克服这种失灵，需要我们在政治过程中倾听民众对利益分配的见解，保护他们对国家事务的参与权利，从而以民众参与监督推动地方政府实施强力监管行为。

矿法领域中增强民众参与监督的有效性还可以减少政府与民众之间利益的对抗性，增加民众对政府权威与公信力的信心与信任度。民众有效参与监督监管机构的行为，首先表现为提高了公民个体的政治尊严。“在社会管理中，每个个体享有与其他所有个人所发挥的平等作用一样发挥其作用的权利。”通过参与，民众意识到自己的行为得到了与其他人相同的重视，体会到了自己参与行为对社会监管的影响力，从而增加了对政府监管行为的信心。

在《矿法》中建立民众监督制度，不能够只是照搬原有的民众检举权的规定，应该建立矿业环境保护公益诉讼制度。我国民众参与国家事务管理的权利，在环境资源法律中，包括矿业法律中，主要体现在民众的检举权的规定上。但长期以来，这种检举权制度没有发挥应有的作用，原因在于我国法律中只是规定了民众实现检举权的单一途径，即向有关机关检举他人的违法行为，并没有规定如果这些接受了检举材料的机关如果没有采取任何行动时，民众应该有哪些后续的权利以保障这种检举权的实现。国外的先进经验显示，建立环境公益诉讼制度可以使民众参与环境保护的权利、检举权落到实处，推动行政监管机关加强对违法行为的监管力度。

我国完全可以利用修改《矿法》的契机，在《矿法》中建立矿业公益诉讼制度。出于稳妥的考虑，可以只规定仅仅允许为了矿业环境保护的公共利益而提起公益诉讼，把公益诉讼局限于矿业环境保护领域，待取得一定的制度运行经验后再行推广。

(四)培养行政机关工作人员的公共精神，提高依法行政意识

所谓公共精神是指孕育于现代市场经济和公民社会之中，位于最深的基本道德和政治价值层面，以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的一种价值取向，它包含着对民主、平等、自由、参与、秩序、公共利益和负责任等一系列最基本的价值目标的认肯与追求。公共精神不仅是一种价值，更是一种政治行动的模式。现代社会发展的历程，其实就是国家公务员增强公共精神、逐渐脱离原来只为少数人服务转向为大多数人服务的历程。没有公共精神作为公务员管理国家社会事务行为的道德支持，这种管理行为只能是一种裸的暴力行动，公务员也就沦落为为了获得生存所需的货币的投机者，缺少了崇高与伟大。为了获得更多人对国家管理行为的支持以提高国家的正当性、合法性，当代国家纷纷加强对国家公务员的道德培训，提高他们的公共精神，以便使他们更好的为社会民众服务，提高管理效率。

长期以来，我国也非常强调国家公务员为人民服务的意识，把国家公务员作为人民的公仆。但由于种种制度上的障碍，在我国建设服务型政府的过程中，还存在许多不尽人意的地方。一些地方政府和公务员并没有把自己作为国家的职员，作为人民的公仆，没有尽心尽意地为民众提供他们应得的公共服务方面。缺乏应有的公共精神是我国当前国家公务员不能适应建设服务型政府的要求的主要障碍。在矿产资源的管理过程中，也是如此。许多地方政府在收取矿产资源税费上很是下了功夫，但在监管矿企的生产、保护环境等方面则漠视民众的合法权益，对矿企污染环境的行为视而不见、对矿企违法生产、不安全生产的行为熟视无睹。这些人明显地违背公共精神，损害了政府的公信力。

因此，需要培养行政机关工作人员的公共精神，提高依法行政意识。具体在矿法中，需要把公众矿产资源信息知情权与参与监督权具体化，通过详尽的法律条文规定公众权利的具体实施程序、保障程序。通过对公务员违反法律规定的行政不作为行为设置相应的法律责任的形式推动他们增强公共精神。

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