从管理与实施角度分析低收入群体住房保障体系

摘要：住房保障体系的建设在管理与实施层面上涉及到公共政策和社会经济的各个要素，是非常复杂的。我们希望能通过这个立项为探寻适合广州自身特色的低收入群体住房保障制度的管理与实施办法找到合理的解决方案，从而满足社会相当大一部分弱势群体“居者有其屋”的合理需求。

关键词：广州；住房保障体系；建筑规划设计

当前，如何解决城市低收入群体的住房保障问题，实现居者有其屋，促进和谐社会的建设，已成为整个社会关注的焦点。深入分析广州市低收入群体住房保障制度在管理与实施上的矛盾，对于解决广州的住房保障问题，实现和谐社会的发展具有重要的现实意义。

1 广州市低收入住房保障体系的发展

1.1 广州市低收入群体的住房保障类型

广州市低收入群体的住房保障主要以经济适用房、廉租房为基础。

早在1998年国务院就曾下发通知，建设部也曾明确规定，要求各地70％至80％房地产开发应建经济适用房，然而，不过几年时间，这些政策都已经被“搁浅”。笔者经过查访发现，如今广州许多打着“经济适用房”口号的楼盘，卖的却是豪华商品房。经济适用房的经济性在开发商那被变色了，对于房地产开发商来说，追求“利润”最大化是他们的本性。因此他们在实际操作中会把房子越建越大，越建越豪华，销售对象定位在中等偏上收入家庭，于是，经济适用房不再适用于其原定适用对象范围之内。

实践表明，市场无法完全保障城市中低收入者的住房条件，而经济适用房作为一种补偿政策，显然也没有达到其预期效果。由此看来，廉租房作为政府向低收入家庭提供的一种非赢利保障性租住用房，是一个比较合理的选择。廉租房可以避免国家给予中低收入群体的福利落入到高收入者手中，也可以遏制开发商的利润最大化。

1.2 广州市低收入群体的住房保障体系发展演变

近两年，广州住房保障体系的最新举措围绕两项重要政策展开：《广州市住房建设规划（2006－2010）》（以下简称政策一）、《广州市关于加快住房和土地供应，加强住房管理，稳定住房价格若干问题的意见》（以下简称政策二）。）

政策一提出保证中低价位、中小户型普通商品住房和政府保障型住房建设，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70％。保证落实住房开发项目户型结构比例的规定。凡新审批、新开发的各类住房，户型建筑面积90平方米以下的住房（含商品房、政府保障型住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70％以上。

政策二可以总体归结为三个方面：1.加大土地供应量。采取的措施有新区新增土地、盘活闲置土地和旧城改造。2.加大住房保障力度。主要在于政府保障型住房供应量的增加和保障面的扩大。3.加强政府管理。包括加快审批、宣传引导和对房地产市场的整治。

1.3 广州市低收入群体的住房保障体系存在的问题

对于前面提到的两个政策，笔者通过问卷调查及相关资料的收集和研究提出了以下疑虑：

1.土地供应的区位问题。根据政策一，中心城区的政府保障型住房只有315万平方米左右，只占全部政府保障型住房总量的35％，其余占65％的位于极偏远的罗岗、南海和花都等区。由于中低收入的市民对中心城区的就业、教育、医疗依赖程度很高，除中心城区以外的65％保障型住房到底有多少人去住，还是一个未知数。

2.保障型住房的租售比例。在政策一计划的政府保障型住房中，廉租房只有60万平方米，只占全部政府保障型住房总量的6.7％，其余的都是需要购买的住房。政府还强调其中新社区的设施标准不低于一般商品房。如此的租售比例，不由得让人质疑到底有多少中低收入家庭真正能买得起房，尽管它们是“经济型”的。那么，这些房子的真正受益者就将是那些实际不需要保障的人群了。这次调研不少低收入家庭就对廉租房制度表示欢迎，但有些竟是未曾听闻此项政策，可见上级部门在将政策下达各街道办进行宣传时需要加大监督的力度。

3.保障对象的范围问题。政策一、二都提到要扩大保障对象范围。但只有双特困家庭是有明确指标限定的，至于中低收入者、拆迁和危改涉及的标准并不明确，这类人的保障需求如何也尚不清晰。在这样的条件下，要扩大保障对象，政府是否具有足够的财力支持？

2 广州市低收入群体住房保障体系的管理与实施存在的问题

目前广州市的住房保障制度存在着一定的问题，尤其是在管理和实施上总体效果并不理想。集中地表现为市场秩序在一定程度上显得混乱，效率低下，住宅保障界限不清，低收入家庭难以承受过高房价。从管理的层面来看，中国的土地是公有产权，是政府提供最基本要素――土地的“三方交易”，在法治基础薄弱的背景下，设租寻租盛行，权钱交易猖獗。地方政府将出卖土地作为“第二财政”，房地产开发商欺诈、垄断性经营。因此导致房价畸高，低收入群体难以承受。另一方面，这又要求政府更多地干预住房市场，担负更多的住房保障，但保障的界限尚未界定清楚，这样又进一步推高了房地产市场成本，降低了市场住房分配的效率。

3 西方国家住房社会保障的经验与启示

3.1西方国家住房社会保障的模式种类

西方各国住房保障体系的建构大概有四条思路。(1)以现金或代金券的方式，向低收人家庭直接发放住房货币补贴;(2)提供含有公共财政补贴的租住房屋;(3)在低收入家庭购房时提供各种方式的财政补贴，如减免土地费用、税收、向建造或消费环节注人低息贷款等;(4)建立住房公积金制度，通过强制的住房储蓄，为居民购房积累资金，也为购房优惠贷款提供资金来源。

3.2 西方国家住房社会保障制度的可借鉴之处

1. 首先要有“人”负责。第一，责无旁贷的是政府。各国政府都高度重视对中低收人居民的住房社会保障，很多国家设立专门机构负责住房社会保障。如瑞典由城镇政府直接负责，新加坡由建屋发展局，美国由联邦住房与城市发展部等。美国联邦住房与城市发展部每年编制预算向低收人家庭提供住房补贴和购房资助，由联邦国民抵押协会、政府全国抵押贷款协会和联邦住房抵押协会为中低收入家庭提供住房信贷援助。另一方面，非营利机构的作用不可或缺。如瑞典由各地方所有的公房公司组成的协会( SABD)管理全国的公有住房，由全国住房合作联盟(HSB)组织合作建房;在美国，由联邦全国抵押协会、政府全国抵押贷款协会和联邦住房抵押协会为中低收人家庭提供住房信贷援助。

2. 保障形式多样，注意手段创新。各国的住房保障政策除了运用传统手段，如建设公有住房，给予住房补贴，对中低收人购房予以税费减免、信贷支援等，也各有自身的创新和特色。如瑞典由全国住房合作联盟组织合作建房，新加坡有住房公积金制度。改革的趋势是由向供给的补贴转向更多地向消费的补贴，即由“砖头补贴”转向“人头补贴”。如美国长期向低收人家庭提供低租金的公有住房，20世纪70年代开始出现另一种补贴方式，即发放住房券，把住房补贴直接支付给房主。

4 在管理与实施上完善广州市低收入住房保障制度的建议

1. 建立对低收入者收入标准和标准住房的科学评价和动态监控体系。

通过这样一个评价及监控体系，可以合理界定，需要提供保障的低收入对象，并且对其进行跟踪管理与服务。进而科学地确定需要提供保障的低收入者的总人数；另一方面，可掌握低标准住房的数量及位置，有利于二者更好的结合，并为进一步实施住房保障决策服务。在此基础上进一步完善低收入群体住房保障制度的准入和退出机制。

2. 确立廉租房在住房社会保障中的核心地位。

政府财政要加大对廉租房的投人，扩大廉租房的享受对象至城镇最低收入居民(可以为总人口的5%一10%，当然比不了发达国家，如美国享受租金补贴或廉租公房的人口约占总人口的18% )。严格界定享受租赁住房补贴和实物配租、租金核减的特定享受人群，如规定家庭收入为居住地低保线(美国为居住地中等收入的37% )以下者方可申请实物配租等。

3. 成立专门的住房社会保障机构，加强廉租房、经济适用房的管理。

可以在建设部内成立专门的住房社会保障机构，打破廉租房、经济适用房由建设、财政、民政、国土资源、税务等部门多头管理、无人负责的状况。每年列专门的预算，加强预算资金投人和管理，加大对骗购经济适用房者的惩处力度。同时廉租房、经济适用房的建设和提供宜引进非营利性机构，由他们负责运营经济适用房和廉租房。

5 总结

总而言之，住房保障体系的建设在管理与实施层面上涉及到公共政策和社会经济的各个要素，是非常复杂的。我们希望能通过这个立项为探寻适合广州自身特色的低收入群体住房保障制度的管理与实施办法找到合理的解决方案，从而满足社会相当大一部分弱势群体“居者有其屋”的合理需求。

参考文献

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