论单位预算约束力软化的成因及对策

摘 要:如何强化单位预算的约束力,是目前我国财政预算管理的重要课题。文章对单位预算约束力软化的表现及原因进行了分析,并提出了强化预算法规意识;提高预算的科学性、合理性和准确性;明确预算管理主体职能;严格实行预算考评等一系列具体措施。

关键词:预算法规 预算体制 预算方法 审批程序

中图分类号:F270.7 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)06-284-02

一、单位预算约束力软化的表现及原因

这些年,尽管一再强调要强化预算的约束力,但实际上,预算软化的问题始终未能得到有效改观,甚至在一些单位和部门表现比较突出。其主要表现在以下几个方面:

1.预算法规意识淡薄。大多数单位在编制预算时,都比较认真,领导比较重视。但预算审定后,在执行中该怎么花就怎么花,不再过问有没有预算,会不会超预算,使预算束之高阁,“预算不算”。有的甚至不作预算,按照主观意志和单位、部门需求,随意开支。有的认为,预算毕竟是预算,不能代表实际开支,没有多大作用。有的认为钱是自己的,只要不超支、不花过头钱,编不编预算影响不大。有的认为,多年来,不严格执行预算、超预算的情况屡见不鲜,但并不追究什么责任,觉得按不按预算办事无所谓。有的即使编了预算,也只是简单地应付一下,并没有认真对待。因此,由于人们对预算法规缺乏足够的认识,预算法规的观念没有真正树立起来。

2.预算体制出现“缺口”。确保预算收支平衡是增强预算约束力的一个重要目标。但是由于体制上原因,较大地影响了预算的综合性和平衡性。(1)经费垂直管理后,购置费、维修费从正常财务中划出。就单位年度预算来讲,形成了正常财务的财务预算分离的局面,任何一方的预算都不能具有统揽整体的功能,致使领导很难掌握本单位经费收支的总体情况,也很难对本单位的经费进行统筹安排、综合计划。(2)“在单位领导下,各项事业经费由事业部门和财务部门共同管理”的条块结合的预算体制,较好地协调了财务部门和事业部门的关系,但不足之处是单位领导对各事业经费调剂困难。虽然有关规定要求事业部门编制的分项预算必须报财务部门审查和综合平衡,但是财务部门作为单位理财的综合部门并不能真正代表单位行使分项预算调整的权限。这样,在安排预算时,很难对各事业部门的预算经费结余、预算外经费等作统一调剂,平衡各方面的需要,难免出现一些项目预算打不足,留下超支隐患;而一些经费则数额较多但安排支出较少。结果是一些项目出现超支,而另一些项目则出现较多沉淀,较大地影响了预算执行的平衡性。

3.预算法规基础不够坚实。上级单位预算管理的主要依据是《综合财务计划管理规定》、《关于严格预算管理的通知》、《财务正规化管理暂行规定》等文件,但就法规本身而言,还有些缺陷。(1)法规的权威层次显得较低。预算工作涉及各单位各部门及国家机关。而目前有关预算管理的规章是其他部门各自颁发的,规格不够高。(2)体系还不够健全。主要是比较零散,覆盖而窄,缺乏系统性。如对预算管理的规定,分散在不同的文件中;对不严格执行预算、变通执行预算的行为,还没有追究责任的法律依据。(3)相关法规不够配套。综合财务计划规定,要将预算经费、预算外经费、生产收益和库存物资捆在一起,统筹安排,但是由于物资登记、价值核算方面的规定还不具体、不健全、不完善,物资计价挂账制度还未得到很好落实,致使库存物资并没有真正捆入预算。

4.预算程序不够严密。(1)编制不够严密。文件规定,单位预算在各事业部门分项经费预算的基础上编制而成,但实际情况往往是,上级下达经费指标晚,且经费数量每年不等,加之事业部门易人较为频繁,对预算工作生疏,调查研究不够,从而影响了预算编制的质量。(2)审批不够严密。目前有关文件要求,年度预算由单位审批执行,对上级职能部门的监督作用没有明确的提出来,只规定报上一级财务部门审评和备案,审评后由审评单位批准下达审核意见书,被审评单位根据审核意见书作必要的调整。但究竟调整了没有,还缺乏一种必要的监督形式。(3)调整不够严密。文件规定,在预算执行中,遇有确需追加经费的项目,要在年度预算范围内,于9月底前进行一次性调整,但没有规定调整预算后向上级报批的问题。这样就给单位对不便于在年初预算中立项的开支,在调整时,随意追加项目、搞建设,造成经费超支和赤字预算现象。

5.执行预算不严肃。年初在编制预算中,各单位一般都能够做到量入为出、留有余地,收支平衡、不打赤字。但在执行中,预算归预算,执行归执行,预算与执行出现“两张皮”现象。

6.预算监控不到位。有的单位对本级事业部门和所供应单位编制的预算审批不严,审评的批复应付了事,结算报销时不能严格按预算和标准制度审核,预算控制制度落空。虽然文件规定年终要进行预算考评,但由于年终工作头绪多,各业务检查活动一般分次分批单独组织,相互之间协调性不强,任务重时,或者不再组织预算考核,或者只检查一下经费收支结果,对预算安排、调整和执行的情况不再考核,使得预算与执行不具有对照性,预算监控也就不能到位。

二、加强单位预算约束力的对策

如何强化预算的约束力,总的来说,要以法制化的原则为指导,通过改进和完善预算制度,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。结合以上几个方面的情况和分析,现提出以下几点具体意见:

1.强化预算法规意识。事业经费预算反映和控制着一定时期内事业建设的规模、结构和发展方向。对事业经费的分配与使用进行预算调控,是事业建设服从并服务于国家经济建设的需要,是优化单位资源配置和提高有限经费效益的需要,是财经宏观调控职能实现的需要。通过预算管理,不仅可以对本单位、本部门从宏观上进行控制和协调,对经费活动全过程进行规划和安排,而且对单位的工作任务、解决的问题、保障的重点等,依照先急后缓、先重后轻的原则,从总体上通盘考虑,合理安排,促进人员、经费物资等诸多因素的有机结合;同时,在经费收支构成上,以收定支,留有余地,使预算成为经费保障的“总调度”,既保证经费分配总量和结构与实际支出使用总量和结构一致或基本一致,使各项事业建设有计划地持续协调发展,又确保年度预算收支综合平衡。从强化预算的重要性和紧迫性来看,预算调控也将发挥更加突出的作用。因此,要引导各级各部门从国家经济建设的大局出发,牢固树立勤俭节约过“紧日子”的思想,充分认识预算管理在事业建设中的重要作用和意义,切实增强预算法规意识,坚决维护预算的严肃性,增强按预算办事的自觉性。

2.提高预算的科学性、合理性和准确性。这是增强预算法规约束力最基础的工作,必须扎扎实实做好。一是要深入调查,掌握情况,严格区分事业性开支与非事业性开支的界限,增强预算编制、审评、执行的可操作性。二是要严密组织,认真编制。向有关部门提出时间、内容、项目等方面的具体要求,明确把握的有关问题,先由部门根据各自的事业任务、经费需要与可能,编报本级开支和分配的分项预算,经部门领导审批后,报财务部门综合平衡,在此基础编制单位年度预算。三是要充分论证,合理安排。四是要建立经费预算管理基本数据及模块,实现预算编制、审评、执行自动化。要充分利用现代化管理手段,注重收集预算管理资料,进行量化分析,增强管理的针对性和时效性;要在科学设置经费预算和决算表的基础上,规定按财务建制系统建立经费预算管理计算机网络系统,并在网络程序中作必要的技术处理,使上级财务部门通过计算机网络能够随时了解下级经费预算执行情况;要建立经费预算档案,对已执行完毕的经费预算,按经费性质分年度指标数、预算安排项目及其金额,以统一格式及时登记成册或编制成计算机软件归档备查,为及时有效地规范经费预算运行提供可靠信息,从而提高财务管理质量和工作效率。

3.严密预算审批程序。财务部门要在各事业部门分项预算的基础上形成年度预算,而不能简单地依据总量定支出,并报上级部委审定。上级部委应及时地、认真地研究审定预算,不应草率应付走过场。要自下而上,按上级审下级的程序,每年财务、审计部门相互配合进行预算审评。要明确规定3月上旬以前,预算的编制、审批工作结束,提高时效性和预算质量。要规定需调整预算的单位,8月份一次性调整后,应按预算报批程序报上一级财务部门审核,上级财务部门视情况及时组织一次审评或审核,并于9月底前下达审核意见,下级必须按上级下达的意见执行。为增加各单位一定的自,调动上下两方面的积极性,应规定各级调整预算的权限。在权限以内的,由单位领导审定;超过权限的报上级审评审批。在预算总额内项目之间调整的,由单位审批执行;追加预算,预算数额较大的报上级审批。

4.严控预算执行过程。预算执行是实现预算管理目标的关键。预算管理的好坏,不仅要看预算编制的质量,更重要的是反映预算执行的实际结果。要保证预算的正确执行,必须采取行之有效的管理措施。(1)要坚持“一支笔”审批经费制度,防止和克服政出多门、多头批钱、多渠道拨款问题的发生。同时,重大开支和动用“家底”经费由集体研究决定,实现上级部委对财经活动的宏观控制。(2)要把好预算评审关。无论是上级部委审批预算,还是上级审评预算,都必须从宏观着眼,本着量力而行、量入为出、综合平衡的原则,严格把关,使预算安排尽可能建立在稳妥可靠的财力基础上。(3)要把好经费借款拨付关。严格按预算、按指标、按进度拨付资金,坚持“经费供应证”制度,杜绝资金使用的随意性,确保在经费指标内完成任务。(4)要落实经费管理责任制,把责、权、利结合起来,按照预算和部门分工。坚持“一包到底,包住包死,节余归己,超支不补,自求平衡”的原则,哪级的经费由哪一级管,哪一级的事情由哪一级办,建立自我约束、自我控制的管理机制,提高依靠自身财力解决实际问题的能力。针对发票报销中漏洞较多的实际,对会议、接待、差旅等费用,取消发票报销制度,在适当提高经费标准的情况下,按标准、任务、天数(批次)算出开支量,一次性核定预算包干,节余归己,超支不补,以解决在票据上做文章,突破预算开支的问题。(5)要把好经费结算报销关。在审查报销中,坚持按制度办事,看其开支是否真实,内容是否完整,手续是否完备,有无违反财经纪律的问题,严格经费开支范围,切实堵塞各种漏洞,管住用好有限经费。

5.完善预算体制。可参照有的单位做法,成立在上级部委领导下的“财经工作委员会”。年初编制预算时,由财经委员会协调、组织,由财务部门参加,共同讨论研究制定单位总预算,并报上级部委审批执行。这样,一方面可以有计划地对以前挂在财务账上的超支逐步平衡,减轻单位的负担;另一方面,可以对一些任务项目通盘考虑,避免同一任务在两者之间重复安排,以提高经费使用效益。为了处理好财权与事权的关系,在不改变现行预算体制的前提下,可建立“统分结合、综合平衡”的预算机制。进一步明确事业部门和财务部门的职责和权限,这样,单位预算才真正具有综合性和科学性,有利于平衡各行为主体的利益和需求。

6.改进预算方法。(1)应增加发展性投入的滚动预算。为加强对事业建设发展有中长期规划,优化资源配置,合理使用有限的经费。除编制年度预算之处,在单位不应编制三年或五年的滚动预算,来总括反映计划期内财力的需要量,从而保证经费与建设发展规划相适应。例如,通过反复论证研究,制定了三年预算,按预算逐年拨款施工,收到了良好效果。(2)应实行基期与零基相结合的预算方法。对实报实销、标准领报和定额分配的生活费、公务费、部分事业费、日常的维护管理费等维持性经费,采用基期预算的方法。即参照上年任务、收支数量和部分变动因素编制预算。对购置费、科学研究费、厂房建设费、场地建设费、工程建设费等发展性经费以及单位的机动费、历年结余经费,采取零基预算的方法。即根据单位建设的需要和变化,把各项目看作是第一次提出的计划项目,进行重新审查,通过对计划优先顺序的排定,按照从零开始的预算工作程序,做到优先项目优先安排。

参考文献:

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4.陆建桥.关于加强我国政府会计理论研究的几个问题.会计研究,2007(7)

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