关于基层检察院开展检察举报工作的现状分析与对策思考

举报权是我国公民的一项基本权利,加强完善检察机关举报制度,对充分保障公民举报权利具有重要意义。举报是检察机关查处职务犯罪案件的主要来源,同时举报也是检察机关依靠群众同职务犯罪作斗争的重要形式,据统计,2008年至2010年,全省检察机关受理查办的职务犯罪案件线索,其中有68%来自群众举报。我院2007年至2010年受理各类线索50余件,查办的案件线索有77%以上来自群众举报。然而,近年来随着社会的快速发展和急剧转型,基层检察院在实践中出现了不少新情况、新问题,对基层检察举报制度的发展提出了挑战,在此加以归纳评析,并提出改革检察举报制度的对策。

一、基层检察举报中存在的缺陷与问题

(一)举报奖励制度不完善。近年来,随着我国各项法律制度的不断健全与完善,有关检察机关举报工作方面的制度规定也是相继出台,有力地推动了检察举报工作的全面开展。但是不可否认,目前在基层检察举报中仍然存在奖励范围狭窄、执行奖励较少、奖励数额较低、奖励时间拖得过长等缺陷和不足,影响了群众参与举报的积极性,造成举报奖励难以真正发挥其应有的激励作用。近年来,各级检察机关根据群众举报而查证属实的职务犯罪案件并不少,但受奖励的案件却屈指可数,从我院实行举报奖励制度以来,实行举报奖励的只有3件,究其原因主要是对举报奖励的认识不到位,举报奖励经费得不到保障,因为办公经费紧张没有设立专门的举报奖励基金。同时,因为修改后的《人民检察院举报工作规定》第57条将奖励的范围规定为举报线索经查证属实,被举报人构成犯罪,但未将在案件查处过程中提供线索的有功人员纳入在奖励范围内。同时举报人对被举报人是否构成犯罪的条件不了解。这种情况下,有些举报人认为举报也不一定得到奖励,多一事不如少一事,从而不愿举报或者放弃举报,造成举报工作相对滞后或长时间徘徊不前。

(二)检察举报认识不到位。长期以来,基层群众对举报工作认识有偏差,在腐败问题上的存在消极淡漠倾向,重视和应对不够。改革开放以来,尽管全社会都深刻认识到腐败现象对党和国家带来的危害越来越大,但是基层群众对腐败现象的注意力仍有所下降,表现出一些不正确的认识:一是民主监督意识淡化,认为反腐败是政府的事,与己无关,对腐败现象视而不见,听而不闻,更谈不上坚决斗争。二是好人主义盛行,不敢监督,有些基层群众没有把民主监督当作义不容辞的责任,抱着“事不关己,明哲保身”的思想倾向,怕举报引来麻烦,怕监督引火烧身。从我院这几年受理线索的数量来看,连年呈下降趋势,这与群众对腐败的淡漠倾向有密切的关系。正如前不久,中国青年报社会调查中心对3259人实施的在线调查显示:面对腐败行为,40.1%的人认为自己有举报义务,30.8%的人认为自己没有举报义务,其余29.1%的人表示“不确定”, 该调查也从另一方面反映了这一问题。

(三)举报人权利保护不力。目前我国对举报人权利相关保障条款仅散见于《刑法》、《刑事诉讼法》以及相关部门的一些规定,但是这些规定过于抽象,缺乏具体的可操作性,实践中并没有发挥保护举报人的功能。《刑法》第254条虽然规定了报复陷害罪,但该罪的主体仅限定为“国家机关工作人员”,而因举报国有企业事业单位的腐败者而遭受打击报复的;举报人的近亲属遭受打击报复的;则得不到《刑法》的庇护。而在现实生活中打击报复手段则多是利用职权,将举报人开除、撤职、调离等,对这些行为无法追究,在一定程度上打击和影响了基层群众的参与举报活动的积极性。

(四)基层匿名举报多,署名举报少。在检察举报工作中一个突出表现是匿名举报,这主要是举报人出于对自身安全的考虑而采取的方式。大多数的举报人,相对于被举报人而言,都是处于弱势的地位,他们的人身、财产、工作以及家庭,都可能受制于被举报人,举报会给他们的生活带来很多难以预料的影响。虽然检察机关的有关规定对举报保密制度作了详细的规定,但是因为实名举报被打击报复的案件还是时有所闻,因此,我们发现,很多举报人为了保证自己的安全,采取了匿名举报。匿名举报是举报时不署真实姓名,而使用化名、或者署上“几名群众”、“某某村民” “部分职工”等。从基层检察机关角度看,举报不署名,会影响检察机关与举报人的联系沟通和信息反馈,不但浪费基层检察院有限的人力、物力和时间,而且也会导致案件线索进度慢,线索成案率低,并造成线索存查、积压率升高,影响查处工作。从我院2007年以来的举报来看,匿名举报能占我院举报总数的85%以上,这对我们有效的处理案件线索,打击犯罪造成很大的影响,使得有些案件线索无法办理初查,只能存查留档。

(五)基层举报宣传不到位。多年来,因为各方面的原因制约,基层检察机关举报宣传创新不够,形式老套、单一。利用每年全国检察机关的举报宣传周活动进行举报宣传,是检察机关开展举报宣传工作的主要内容。但由于基层检察院内设机构不健全,编制偏少,经费不足、人少事多等问题,举报宣传仅限于电视讲话、街头宣传、法制讲座等传统形式,宣传内容较为机械、缺乏创新。宣传的覆盖面较窄,缺少辐射性和影响力,未能充分调动广大人民群众的举报积极性。从我院的实际情况来看,我们也是存在宣传次数少,覆盖面窄,深入农村少,深入社区少,深入基层少的问题,从而也在一定程度上影响了举报工作的全面开展。

二、加强和改进基层检察举报工作的对策与途径

(一)要从群众的举报入手,切实提高发现问题的能力。做好法律监督工作,举报离不开群众的大力支持。首先基层检察法律监督工作的根本出路就在于检群结合、依靠群众。群众的举报,是社会问题的“风向标”。基层检察监督难,依靠群众就不难。在近年来查处的贪污贿赂犯罪案件中,70%以上都是群众举报的,从这个意义上讲,检察机关法律监督的能力首先就体现在发动和依靠群众的能力上。其次各级检察机关一定要健全鼓励群众实名举报的制度,建立与有关部门的信息交流机制,不断拓宽案件线索来源渠道。对于群众举报和反映的、 司法不公等方面的线索,一定要高度重视,用心去查,并建立督察、反馈机制,以此推动法律监督工作深入开展。

(二)加强落实新修订的《人民检察院举报工作规定》中有关强化线索管理的规定。举报中心接到案件线索,应逐件登记,坚持用“统一审查、统一分流、统一协调”的标准,将案件线索分类管理、重点评估,并按案件性质及时分流。侦查部门应严格按照《人民检察院举报工作规定》的要求,在受理举报件一个月内向举报中心回复处理情况,三个月内回复查办情况,以便举报中心对举报案件线索的处理情况及时了解、掌握,并及时反馈举报人,使人民群众能真正看到举报的效果。举报中心对本院管辖存查线索应每半年或一年内进行一次清理,对存查举报线索进行评估,对确无查处价值的,按照有关规定处理,对有成案可能的,且具备初查条件的,举报中心应督促侦查部门及时进行初查。对重复举报的案件线索,举报中心应对转办部门进行督办,并及时将线索处理情况向重复举报人回复。对非本院管辖的线索应转有管辖权的单位办理。

(三)健全和完善对举报人的保护制度。一是加强立法,为举报者提供全方位的法律保障。建议尽快出台《举报法》,明确和规范保护举报人的专门机关、经费保障、保护对象、保护措施和保护范围等,特别是要将保护的对象扩大到举报人本人及其家属;不但要突出对举报人人身安全的保障,而且要扩大到财产及其他合法权益;对因举报而不适宜在原单位工作或原地区生活的举报人,法律明确规定有关国家机关或部门应帮助其调整、安置到相应的单位或地区,使举报人在举报后能享受正常的生活。二是严格保密制度。检察人员要严格遵守检察人员纪律,遵守保密承诺,切实为举报人保守秘密,严禁将举报人的任何信息透露给被举报人。发放奖励金可采取秘密的方法,以切实保护举报人的其他权利。三是严厉打击惩处报复行为。对一些国家工作人员滥用手中权利,对举报人进行报复陷害的,经调查情况属实构成犯罪的,应当依法立案侦查,追究其刑事责任;不构成犯罪的,也应以《检察建议书》的形式建议主管部门对打击报复者给予相应的党纪、政纪处分;如给举报人造成物质上、精神上损害的,要依据相关标准,由报复人给予一定的赔偿和处罚,让报复者在经济上、刑事上、行政上都受到严厉的处罚,使人民群众增强举报的安全感。

(四)强化举报宣传力度。继续深入开展举报宣传周活动以及电视讲话、法制讲座等传统形式的举报宣传,充分发挥检察职能,不断探索举报宣传的新途径、新方法,不定期地开展形式多样的举报宣传活动。一是采取到有关单位上法制课的形式,讲清职务犯罪的构成要件,讲解证据方面的知识,讲怎样写举报信,使举报人懂得如何写好举报信。二是开展“举报职务犯罪进社区进乡村”活动。充分利用社区乡村与广大群众联系密切的优势,在主要社区乡村增设举报箱,每周开箱一次,对所反映的问题予以建档登记,及时处理。三是在重点乡镇可以举办法制大集的形式开展检察宣传,让群众举报可以在家门口实现。

(五)进一步规范办访行为。增强服务意识和大局观念,坚持文明接待,做到控告、申诉一样热情,生人、熟人一样和气,干部、群众一样尊重,初访、重访一样耐心,及时处理群众的来信来访,在人民群众中树立良好的检察形象。对不属检察机关管辖的,要向举报人解释清楚,并妥善引导其到相关部门处理。坚决落实“首办责任制”,健全各项管理制度,包括举报件统管制、查办案件年审制、转办案件跟踪检查制等。

(六)积极实施检务公开。基层检察院应大力建设检务公开大厅,建立阳光检务网,打造阳光检务工作新平台, 使“阳光检务”工作看得见、摸得着,落到实处。使人民群众和社会各界有了一个能深入了解检察机关工作情况的窗口,有了一个能与检察机关良好沟通的平台,检察机关也将通过“检务公开大厅”“阳光检务网”更好、更直接地实践立检为公、执法为民的宗旨。