工伤先行支付:法律亮点 执行难点

这一“工伤保险待遇先行支付制度”，被认为是工伤劳动者保护史上的重要里程碑，也是社会保险法的一大亮点。不过法律实施近两年来，这一亮点却成了执行的难点。

希望与失望

来自湖南的陈菊香2009年2月开始在广东佛山一家装饰工艺厂工作，用香蕉水擦洗仿古砖。几个月后，陈菊香感到身体不适，随后被广东省职业病防治医院诊断为职业性慢性重度苯中毒。经佛山市禅城区劳动和社会保障局认定，陈菊香为工伤。

2009年11月，陈菊香前往佛山市第二人民医院住院治疗，每天需用药物控制病情，身边还需要医护人员照顾，医疗负担很重。而她所在的工作单位既没有为其缴纳社会保险，又拒绝支付大额的医疗费用，陈菊香一家陷入困境。

就在陈菊香艰难度日的时候，工伤先行支付制度的实行让她看到了希望。2011年8月，陈菊香的家属根据社会保险法的规定，请求佛山市社会保险基金管理局先行垫付工伤医疗费。得到的答复却是：“广东省还没有针对社会保险法的实施制定实施细则，所以不能操作……”

反复争取仍然没有下文，陈菊香满腔的希望化作失望。据记者了解，类似的案例自社会保险法实施以来不是少数，相关部门用以搪塞的借口一般有这么几个：“没有实施细则”“没有先例”“没有接到上级通知”等。

其实在社会保险法实施的同时，人力资源和社会保障部就颁布了《社会保险基金先行支付暂行办法》，为先行支付的具体实践提供了初步的操作指引；2012年又印发《工伤保险经办规程》，进一步为先行支付经办流程提供了参考。不过在地方，对这一制度的执行普遍缺乏积极性。

顾虑重重

北京义联劳动法援助与研究中心（以下简称义联）长期致力于工伤维权，并对工伤先行支付制度进行了跟踪研究。负责这一研究的叶明欣告诉记者，目前在省一级基本还没有出台相关实施细则，这为一些地方的推诿提供了借口。而在推诿的背后，是相关部门对这一政策更深层次的顾虑。

一是担心给工伤保险基金带来风险和压力。虽然法律规定，从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还，但未参保的企业往往不规范，没有足够的财产，追缴回的可能性不大。在这种情况下，一些地区认为先行支付可能会影响到对已参保职工的待遇支付。

二是担心增加工作负担。过去，社保经办机构主要是执行待遇发放的职能，但如实行先行支付制度，则相关单位还要承担调查、决策、追缴等新职能，原有的人力、物力和知识水平将无法适应。同时按照相关法律，社会保险经办机构也没有被赋予追偿的职能与权力。

此外，财务、审计上配套措施的缺位，也让相关工作人员对具体情况无法操作。

例如，“用人单位拒不支付”究竟应该以何种形式来证明？制度生效前发生工伤的是否适用先行支付制度？追偿失败在财务上如何核销，从而通过审计？如果工作人员按照自己的理解行事，发生了问题，如何承担责任？这些具体的顾虑，也让先行支付制度遭遇落实难。

权益的大门还要自己去撞开

先行支付制度是工伤劳动者保护史上的重要里程碑。现实中，一些用人单位没有为劳动者缴纳工伤保险，在发生工伤事故或者职业病后，又往往拒绝进行医疗救治和支付其他工伤保险待遇，使工伤劳动者陷入极大的生存困境。

义联主任黄乐平说，工伤劳动者是弱势群体中的弱势，而我国的工伤待遇索赔程序又十分复杂和烦琐，要经过劳动仲裁、一审、二审甚至强制执行程序，可长达数年，令许多人望而生畏。

“正因为如此，先行支付制度赋予工伤劳动者法定权利，工伤保险基金有义务在用人单位不支付的情况下及时向劳动者支付工伤保险待遇。”黄乐平说，这种人性化的制度设计，是对工伤劳动者权益的有力保障，尽管面临种种困难，但不应该长期得不到好的执行。

叶明欣认为，经办机构面临的困难都是现实的，但只要有关部门拿出推动这项政策落地的决心，出台实施细则和配套措施，这些困难都可以一步步解决。

“这需要中央政府部门由上而下的推动，也需要更多工伤劳动者由下而上的压力。”叶明欣说，权益的大门往往要靠自己去撞开。只有通过各种途径让更多劳动者知晓这一制度，申请执行这一制度，才能形成越来越大的压力，使有关部门不得不加快细化落实这一制度的步伐。