目前开展效益审计存在的困难与对策

效益审计是审计机关的法定职责。李金华审计长曾经在地方调研时说过，审计中发现的因决策不周、管理不善而造成效益低下、损失浪费等问题，其危害性有时并不亚于。各级审计机关在查错纠弊的同时，要注重对那些看似无违法违规实则效益低下的经济行为进行监督，从体制上、机制上查找原因，着力抓好整改规范工作。可见效益审计之重要。

效益审计是审计人员受财产所有者的委托，根据有关法律、法规和标准，对被审计单位（项目）经济活动的真实合法性、内控制度的科学有效性、经营战略的正确潜在性以及可能产生的政治效益进行监督、评价和鉴证，以促进其提高经济效益，加强宏观调控，为社会的稳定、经济的持续发展多作贡献的一种独立性经济监督活动。

一、目前开展效益审计存在的困难

1、社会（包括地方审计机关）对效益审计的认识和理解不够。

效益审计可以说是与国际接轨的产物。效益审计是建立在社会文明程度达到一定阶段，人们的物质生活和精神生活达到一定标准的基础上进行的。经过近几年的审计风暴和二十多年的审计实践，目前财政财务收支审计在广大人民群众中已经得到了普遍的认知。但效益审计这个名词相信没有几个普通老百姓能说出个所以然，可见效益审计在社会上的认知度不高，这给地方审计机关开展效益审计带来了一定的困难。当然，地方审计机关领导对效益审计重要性的认识还有待逐步提高，对效益审计的巨大潜力和作用还没有完整的感性认识，认为只要做深做好财政财务收支审计，扩大审计影响就行了。还有，在目前状况下，从事审计工作的一线人员，思想上对开展效益审计信心不足，认为条件不是很成熟，把效益审计看成可望而不可及的审计类型。

2、效益审计评价指标体系难以确定。

效益审计最关键也是最难的是评价，目前，效益审计没有完整的评价指标体系，没有统一的方法和技术，评价难度大，对隐性效益的评价更难，所以评价标准难以确定一直是制约效益审计有效开展的技术因素。而对公共资源使用效益保持客观、公正的评价是效益审计的灵魂，直接关系到领导责任的追究，社会各界的反应。如政府部门的活动范围主要涉及基础设施建设、社会治安、文化教育、医疗卫生、环境保护等诸多方面，而且提供的服务一般是无形的、非赢利性的，这就给效益审计的评价造成很大的困难。因为对政府活动产生效益的评价，不仅要考虑直接的和有形的效益，而且还要考虑间接的和隐形的效益。而对于后者的评价，往往无法直接量化，且其估算的标准和方法会随着效益审计对象的不同而有所不同。此外，不同的审计人员也会有不同的理解与判断，从而得出不同的评价。

3、暂时难以解决审计队伍的专业胜任问题。

地方审计机关由于受机关编制有限的影响，多年来人员超编、年龄偏大，很少引进相关人才，知识结构不合理，复合型人才和干部队伍年轻化难以实现。而效益审计的复杂性和专业性，要求审计时具备各种知识结构的人员参与，如工程技术人员、数学、生物、医疗等各类人才。而现今的审计人员大部分是经济、管理及少量的法律人才，这种人才结构，对效益审计的有效开展，还有些力不从心。

4、效益审计需要较长的时间且风险较大。

当前，我国财经领域的虚假行为还较为严重，特别是会计资料的失真行为，有一定的普遍性，这在地方上尤为明显。众所周知，效益审计是建立在被审计单位财政财务收支事项的真实、合法上，或对不真实、不合法事项重新进行调整的前提下进行的。而在这样虚假行为较为普遍的财经环境下开展效益审计，往往先要进行财务收支审计，这与国外相比，需要花费很多的时间。同时，对公共资源使用的合法性也很难把握，因为当前通讯的发达，互联网的广泛使用，被审计对象的许多交易都在账外，由于审计手段有限，很难完整地把公共资源使用的违法事项全面查出，存在比较大的审计风险。

5、法律、法规的不健全，实际操作的不规范，影响了地方审计机关开展效益审计的效果。

效益审计需要从被审计对象经济活动（项目）涉及的各个层面进行调查、取证，审计时，有属于审计机关管辖的审计对象，也有不属于审计机关管辖的审计对象。现行的法律法规仅规定了审计机关进行调查、取证时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。但对不配合审计机关调查、不提供资料的，现行的法律法规未规定相应后果及接受调查方应承担的法律责任。所以，在审计实践中，遇到不配合的单位或个人，经常会使审计机关对有些问题无法查清，难以准确定性处理，只好放弃在审计报告中揭露反映，直接影响了效益审计的最终效果。此外，单独针对效益审计的具体操作规范还没有，如对效益审计的目标、范围及内容的确定、审计方法等具体的指导意见还不明确。总之，我国目前开展效益审计的法律、法规依据还不充分，操作还不够规范。

二、应采取的对策

1、大力宣传，扩大认知；加强培训，提高技能。

一方面，审计机关应组织对效益审计的宣传，使相关知识得到普及，让效益审计的理念深入人心；另一方面，除加快从社会上引进各类专业人才之外，重点应加强对现有审计人员进行效益审计的培训。首先审计机关要提高广大审计工作者本身对效益审计的认识，还要利用多种渠道广泛对外宣传效益审计，比如研讨会、专业刊物、新闻媒体以及审计公告等。其次，要使审计人员尽快掌握效益审计的本领，至少要培养一部分效益审计的骨干力量。培训时，不仅要对国内外效益审计理论进行研究学习，而且重点要突出效益审计实务的学习培训，提高实际操作的技能，如可以选派一些审计人员到效益审计搞得好的地方去学习，具体体会效益审计的操作，积累实战的经验。

2、尽快建立效益审计的法律、法规体系。首先，要完善效益审计的法规体系。依法审计是审计的基本原则，法律依据是开展效益审计的关键，只有以法律、法规的形式把效益审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。这些年来有关审计的法律、法规出台不少，影响较大的有《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计基本准则》等，但其中论及效益审计的篇幅很少。完善效益审计法规体系既是对效益审计工作的规范，也是深化和拓宽效益审计的保证。其次，要认真总结经济责任和专项资金审计中取得的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的效益审计准则。在准则中要对效益审计对象、审计目的、审计程序、审计报告形式等作出规定。最后，尽快建立一套科学可行的指标评价体系。效益衡量标准体系是审计人员对效益的高低优劣进行评价或判断的参照系，应具有科学性、系统性、层次性和计量性等特点。效益审计指标内容应包括对经济效益的评价和对社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对社会效益的评价可以根据不同行业、不同性质的内容而定。社会效益很难用定量指标来衡量，而定性指标有时难以保证公平，在制定社会效益评价指标时，可以给出一些原则性较强的定性规定。针对弹性较大、容易使公平性受到损害的项目或领域，要通过认真总结经验后再做一些补充性的规定来不断完善。

3、尽力转移审计风险。由于审计报告具有很强的从属性，审计的评价方法自始至终都是依附于其它学科评价方法，所以其他学科或政府部门先行使用的调查研究、评价鉴证的方法都可以应用在效益审计中。所以在开展效益审计过程中，要加强与有关部门联系和沟通，审计证据及有关资料一定要获得有关部门的签字和盖章，以便转移审计风险。如：开展市长和书记的经济责任审计，一定要获得统计、财政、发改委等有关部门的支持，使我们的审计证据获得有关部门的确认（签字盖章），以便转移审计风险，确保效益审计工作的顺利进行。

4、开展效益审计的试点项目。开始时，选择那些规模小的项目，然后再选择一两个跨部门的项目作试点，为效益审计的全面开展摸索方法、积累经验，如选择公共财政、投资等重点领域、重点部门，对资金投入量大、政策性强及社会关注程度高的焦点等项目，积极开展效益审计。其次，要合理选择开展效益审计最佳切入点。选择效益审计切入点要考虑以下几个方面因素：一是难易程度。不能选择审计人员难以胜任的项目，应选择在人员素质、工作基础、审计资源等条件下能够做好的项目来试点；二是被审计单位的接受程度。开展效益审计，需要被审计单位积极配合，如果所审内容与现有工作跨度太大，转型过快，被审计单位可能难以接受，审计难度会加大，审计结论也不容易被接受，也达不到促使被审计单位提高效益的目的。三是社会的需要。要选择那些政府、社会普遍关注的热点、焦点项目和领域去开展效益审计，这样才会得到政府和社会的支持，审计结果才能受到重视，审计成果才能发挥作用。

（作者单位：上饶市审计局）