关于完善土地出让收支预算管理的问题与建议

沙洋县土地出让收支预算管理基本情况

近年来，沙洋县政府及其财政、国土部门认真落实《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号），积极推进土地有偿使用制度改革，不断规范土地出让金“收支两条线”管理，将土地出让金收入全额缴入国库，实行地方基金预算管理，土地出让金收入逐年提高，成为非税收入来源的一个主要渠道，为城市建设和新农村建设积累了资金，促进了我县经济社会的持续快速发展。2011年出让土地126宗，出让面积127.12万平方米，出让总价款54065万元。2011年土地出让金收入54065万元，土地出让金支出54066万元。

国有土地出让金收支管理中的矛盾和问题

·供地计划形式化

年度供地计划应在国家宏观政策的指导下，根据上级下达的征地控制指标，结合本地区经济发展规划、城市发展规划和土地利用总体规划下编制，确定供地规模、不同用途的供地结构和城镇供地布局等。这样，为编制国有土地使用权出让收入预算才有相对准确的依据。但实践中，往往把土地作为一个筹资平台和城市建设的工具，具体表现为：一是地方政府不重视年度供地计划的编制，计划编制粗糙，流于形式；二是计划编制以后，变更频繁，严肃性不够，执行性随意；三是由于存量土地的存在，年度实际供地规模要大大超过年度计划。

·土地开发无序化

国有土地使用权的出让，应该在土地开发完成后，方可进入公开出让程序。但实际操作中，往往在土地征用或收储刚完成，拆迁等工作尚未开始时即进行公开出让，边拆迁、边开发、边交地、边收取出让金。这种无序开发既可能因拆迁不顺利等原因不能如期对开发商交付土地，造成出让金收入无法如期收回，也容易因征地、收储土地、拆迁、基础设施配套建设分散在各行政级别相同而又独立运行的不同主体，各主体之间信息不通而导致土地储备中心归集土地出让成本混乱，核算成本不实，由此影响了财政据实分配土地出让金，形成财政风险。

·收益分配短期化

由于县乡财政目前普遍比较困难，城镇化建设主要靠出让土地来解决资金来源，很多乡镇的人员开支、机构运转经费都要靠出让土地来解决。因此，土地出让金到账后，除补偿成本支出外，大多被迅速分配，甚至没有充实被征地农民的土地换保障的基金。这意味着，被征地农民和被拆迁居民以后基本生活得不到保障。要靠政府兜底，随着老龄化社会的到来，财政的支付压力将越来越重。

·收入征管软弱化

目前主要征收的是招、拍、挂出让的出让金，其他类别的出让金征收相对较弱。究其原因，主要有：一是法律、法规缺失；二是收益监管不力。

·管理模式僵化

[2006]100号文件规定，国土出让收支应全额纳入地方基金预算管理，实行彻底的“收支两条线”管理。要求地方国库中应设立专账，专门核算土地出让金的收入和支出情况。要求建立预决算制度，并向政府、人大报告。财政部财综[2006]68号文的实施办法中规定，土地出让收入全额直接缴入地方国库，并设置了相应的财政预算收支科目。这一规定，在实际操作中存在着许多问题：一是预算编制不科学；二是核算基础不完善；三是预算管理有缺失；四是收益基金运作条件不成熟。

关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的建议

针对目前土地出让金收支管理中存在的问题和矛盾，建议如下：

·统筹规划，着眼长远，兼顾眼前

首先，要调整考核机制；其次，要科学编制土地利用总体规划；最后，要严格供地决策，科学编制年度供地计划。

·坚持以人为本，落实科学发展

土地是农民的命根子，在现行土地管理制度下，集体土地不能进入市场，只有国有土地才能将其使用权进行交易，且该市场由国家垄断，这本身是一种法律制度设计上的缺陷。归根到底，初始交易的土地出让收入应归农民集体所有。而且土地出让收入的递延属性，应将这部分收入主要用于被征地农民的社会保障。在使用方向上，一要严格土地出让金的使用范围；二要坚持着眼长远，充分发挥土地出让金的长久效益。土地出让金是一种递延的收入，因此它的使用要体现“功在当代，利在千秋”思想。

·强化收入征管，防止收入流失

建立信息化管理系统。采用现代化的征管手段，建立由规划部门、国土、土地储备机构、建设、房管、财政等部门相互联网、信息共享的管理平台，以提高工作效率，加强相互监管。

加强监督检查。财政部门应加强对土地出让金政策执行情况的稽查，发现问题，立即纠正。审计部门应将其列入重点审计内容，加强审计监督。

·加强预算管理，创新管理方式

土地出让金作为政府财政收入的重要来源之一，应切实加强预算管理。

一要实行弹性预算。根据土地出让金收入、成本支出不确定性的特点，根据县政府确定的年度供地计划，编制列收列54支的土地出让金基金预算，并允许随着实际情况的变化而调整。

二要建立预算管理平台。可将财政专户作为一个预算单位，财政专户以每宗地块为核算对象，支出按国家预算收支科目的规定，分宗地核算收入、成本、收益，然后对收入、成本对应的预算收支科目，以基金预算方式，在预算内列收列支，成本部分的土地开发支出，分别具体的开发建设项目，与土地储备中心进行对接，由土地储备中心作为实施主体。对土地出让净收益全部缴库，安排预算支出。对由土地出让收益安排的支出，由财政直接下达到项目实施单位，列入正常的预算管理。

三要理顺归口管理关系。土地储备管理机构作为土地开发管理的主体，应切实担负起土地开发管理的职责，以宗地作为土地开发的成本核算对象进行成本归集和核算。对宗地上的道路等基础设施建设，可按建设项目执行基本建设单位会计制度实施核算。每宗地块开发完成推向市场出让后，其成本按审计决算数经批准后，向财政专户结算补偿收回开发成本，由财政专户该地块出让的收入来核销。

四要完善财政内部操作流程。财政内部的预算、国库、综合、经建等管理部门要根据上述预算管理方式，制订出土地出让金收入入库、预算单位确认、预算收支核定、预算指标流转、国库集中支付、决算编制等具体的操作办法。

（作者单位：湖北省沙洋县财政局）