我国粮食安全的忧思及其法律对策

粮食是自然再生产和社会再生产的统一体，既受特殊的自然条件制约，又受体制机制等社会因素的影响，保障粮食安全既要克服不利的自然条件限制，又要理顺僵化的体制机制。市场经济是法治经济，今后我们必须改变以往过分依赖政策解决粮食安全的做法，注重法律作为一种正式制度对保障粮食安全所具有的长效作用。为了达到这一目的，应从粮食产业本身的弱质性及我国的基本国情出发，有针对性地作出法律回应。

一、问题的提出

20世纪70年代世界范围内粮食危机的爆发，粮食安全问题一下成了全球瞩目的问题。1974年11月，在第一次世界粮食首脑会议上，联合国粮农组织正式提出了粮食安全的概念，并将其定义为：“保证任何人在任何时候，都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。”此后这一概念的内涵不断得以丰富，1996年11月，世界粮食首脑会议通过的《罗马宣言》和行动计划认为：“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全、富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。”粮食安全问题在我国不仅仅是一个经济问题，更是一个社会问题和政治问题，保障粮食安全不仅需要政策扶持，更需要法律支持。

二、我国粮食安全的忧思

（一）粮食产业弱质性的忧思

1、粮食生产面临着特殊的市场风险。一般来说，任何产品、任何行业只要参与市场调节和市场竞争都会遇到市场风险，但是粮食作为一种人们生活不可替代的必需品，在受市场规律支配时，具有特殊的风险性。首先是供给弹性大于需求弹性，导致粮食价格剧烈波动。一方面，因生理需求的刚性，无论粮食价格如何上涨，人们都得去购买，去消费，不会因为粮食价格上涨而不吃粮或少吃粮。如果因种种原因导致供不应求时，人们就会产生心理恐慌，想方设法多买粮、多存量，粮价就会陡然上升。结果诱使农民扩大生产，尔后形成供给过剩，供给过剩又导致价格下跌，迫使农民缩减生产，又出现供给短缺，继而又会带来价格上涨，这样循环往复，不断扩大，无法自动平衡，从而形成一种特殊的市场风险。另一方面，受生理需要的限制，人们的消费数量又相当有限，不会因为供过于求、粮价下跌而多吃。粮食需求的这种特殊性通过市场传递给粮食生产者，常常造成增产不增收，而更多的历史经验显示，越是市场上粮食丰收的时候，越是“谷贱伤农”的时候。其次，粮食供给形成的周期长，致使生产供给量偏离供需平衡量，市场风险难以避免。虽然任何新增生产能力都要经历一定的形成周期，即从初始投资到向市场提品都需要一段时间，但对粮食而言，由于是一种生物产品，具有特殊的生长环境和较强的季节性，这个时间就显得特别长，在这段时间内，市场上供应现状没有改变，市场的诱导仍然在发酵，继续吸引生产者扩大生产规模和增加投入，从而使将来的粮食供应超过市场需求成为必然，结果使粮食遇到难以预料的新的市场风险。

2、粮食生产面临着变幻无常的自然风险。粮食的劳动生产率不仅取决于劳动者的生产态度、生产经验、生产手段等主观能动因素，而且还取决于土壤、地形、气候、雨量、温度、湿度等客观自然因素。我们常说“瑞雪兆丰年”就是自然因素对农作物尤其是粮食生产重大影响的典型写照，而现实中也常常会出现这样的情况，人们事先信心满怀，为粮食来年丰收作了充分的准备，投入了大量的人力、物力，但一场“风云突变”，几乎一夜之间使人们的幻想化为了泡影。也就是说有时候社会生产率的增长甚至弥补不了自然生产率的降低。所以，粮食生产要冒很大的自然风险。

（二）对我国特殊国情的忧思

1、耕地资源人均数量少、质量低。我国虽然国土辽阔，总面积达960万平方公里，但耕地目前大约只有18.26亿亩，若按2011年官方统计的13.39亿人口计算，人均耕地为1.36亩，仅为世界的40%。在全世界26个人口在5000万以上的国家中，我国人均耕地数量仅高于日本、孟加拉国，居第24位。另外，耕地质量总体水平偏低。一是全国耕地分布在山地、丘陵、高原地区的占一半以上，不利于耕作；二是受荒漠化影响，我国干旱、半干旱地区耕地的绝大多数已不同程度退化，质量堪忧。

2、水资源短缺且分布不平衡。就水资源的总量来看，根据水利部提供的数据，我国水资源总量为2.8万亿立方米居世界第六位，按2011年13.39亿人口计算，人均占有量只有2091立方米，不到世界平均水平的14。就水资源的分布来看，我国水资源在空间分布上是南多北少，东多西少，而我国的华北、西北地区又拥有大量的耕地资源，但因为缺水严重地影响到了这些地区的粮食生产能力；在时间分布上，我国降水的季节主要在6-8月份，在其变化节奏上难以适应粮食作物生长的需求。与此同时，我国粮食产量的重心在不断北移，2000-2007年粮食产量中心纬度北移了近1度，从而导致水资源区域供需失衡更加明显。

3、自然灾害频发、气候影响恶劣。我国是一个自然灾害频发的国家，地震、海啸、泥石流、暴雪、冻雨时有发生，而对粮食生产有重大影响的干旱更是接连不断。2009年秋至2010年春，云南、贵州、四川、重庆、广西、湖南等地出现百年不遇特大干旱，湖泊干涸，河道断流，导致全国夏粮7年来首次减产。

（三）对我国体制机制存在问题的忧思

1、生产环节：小农经济的生产模式，制约粮食规模化发展。改革开放以来，我国逐步确立了以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，该体制有明确的产权边界和实实在在的利益激励，农民的生产积极性得到了很大的提高，粮食的供求矛盾也得到了很大程度的缓和。但是，农业双层经营体制，仍然是以家庭承包经营为基础，小农经济的问题仍然没有得到根本解决。市场经济要求市场在资源配置中发挥基础性作用，按照市场经济规律，必然是农业资源的相对集中和农业经营的集约化、规模化和现代化。纵观我国粮食生产的现状，除了新疆建设兵团、北大荒国有农场等少数粮食生产单位具备了一定程度的集约化、规模化和现代化以外，绝大多数还是以家庭为单位进行粮食生产，由于我国人多地少，人均1亩左右，加上各地方耕地质量、分布状况的不同，为了所谓的“公平”，一个家庭四五口人，分到了四五亩耕地，很可能就位于四五个地方，这样狭小、细碎的地块，根本没办法进行集约化、规模化种植，更谈不上集中投入以提高科技含量、加强管理以提高管理水平了。总之，以家庭种植为基础的现行粮食生产方式与市场经济之间产生了不可调和的矛盾。

2、流通环节：流通体制不完善，影响粮食总体效益的发挥。我国粮食流通从20世纪80年代中期结束“统购统销”改为“合同订购”，到扩大市场调节，实行“双轨制”；从90年代初的“保量放价”、放开粮食经营，到1998年开始实行政府垄断收购的“三项政策，一项改革”；再到2004年以后全面放开粮食收购市场和价格，实行粮食购销市场化改革，我国粮食流通体制改革经过数次阵痛之后取得了一定的成效。但粮食产销合作薄弱、预警系统滞后、粮食市场尚未成熟完善等问题依然存在，在某种程度上影响着我国的粮食安全。尤其是随着粮食市场主体不断发展，多元市场主体更加活跃，违规违纪行为时有发生，监管难度进一步增大，公众对粮食质量安全的要求进一步提高，粮食监督检查体系和质量安全体系需进一步健全和加强。

3、储备环节：储备制度不科学，影响粮食的后续供应。目前我国粮食储备制度的缺陷主要存在以下方面。一是储备粮体系承储主体单一，储备成本较高。我国储备粮体系的承储主体只是政府组建的中央储备粮管理总公司和地方政府建立的国家储备粮承储企业，而包括社会企业、农民在内的社会储备粮成分非常缺乏，或者说还没有列入国家储备的计划系列之内；二是国家储备粮功能定位不明确，储备粮品种和比例、储备区域分布均不合理；三是对储备粮的管理存在缺陷。我国政府对承担粮食储备计划的企业进行财政补贴或政策性贷款支持时，采取财政包干制，而不是通过企业化经营、市场化运作来实现，而当市场出现较大波动的情况下，承担粮食储备计划的企业为了追求利润或避免损失，更趋向于高价轮出而不愿意亏损高价轮入，因而造成轮换计划的随意性延期和逆向操作，使得平抑市场这一建立储备粮体系的初衷无法实现；四是粮食储备系统和进出口系统相互分离，影响了贸易手段对粮食库存和国内粮食市场的有效调节。

三、保障我国粮食安全的法律对策

（一）强化粮价调控，克服粮食产业市场风险的法制建设

1、建立粮食价格预警制度。粮食价格预警是粮食宏观调控体系的重要组成部分，是为了防止粮价运行偏离正常轨道而建立的报警和实施系统。通过粮价预警制度以及建立在预警制度基础上的反馈体系，可以及时收集粮食行情，准确判断粮食市场运行的现状和未来走向，及时采取有效的调控措施，从而有效地防范粮食危机的爆发和蔓延。首先，国家应当通过立法推动粮食预警体系的建设。建立粮食预警中心和各层次的预警网络体系，组织专家论证，提出对策建议；其次，应当通过立法，确定粮食预警的指标体系。预警系统的建立与运行，关键是要确立一套能反映粮食实际的、可操作的指标体系，如警情指标、警源指标、警度指标，以便准确、及时的反映粮食市场行情；再次，应当通过立法确立科学、合理的预测方法，保证预测信息的准确性和判断的科学性；最后，应通过立法明确预警程序，确保粮食危机信息能够及时传递给相关的机构和人员，并使相关决策机构及时采取对策，预防危机发生和蔓延。

2、完善最低粮价收购制度。由于不合理的“剪刀差”，粮食生产几乎没有利润可图。于是，国务院于2004年5月19日通过了《粮食流通管理条例》，其中第二十八条规定，“当粮食供求关系发生重大变化时，为保障市场供应、保护种粮农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。”同年，国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，指出要放开粮食收购和价格，健全粮食市场体系，国家在充分发挥市场机制的基础上实行宏观调控，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。该条例及政策的出台，对于促进粮食生产，稳定粮食价格，增加种粮农民收入，确保粮食安全发挥了积极作用，但与此同时，由于粮食最低收购价政策的执行有以下条件限制：（1）政策执行主体是中储粮总公司和其委托的公司；（2）政策实施范围限于规定品种的重点主产区；（3）政策运行时间并不是全年实施，而是按照粮食收获季节和农民售粮习惯规定了一定的时间期限。这一系列的限制带来了一些负面影响，诸如市场机制作用受限、财政负担加重、垄断现象重现、国有粮企改革停滞等问题。为此，要保障国家粮食安全，必须进一步完善粮食最低收购价制度，在综合考虑国家财政负担、农民收益、消费者承受能力等因素的基础上进行完善。

（二）加强基础设施投入，克服粮食产业自然风险的法制建设

我国现有的农田水利工程、机械设施、电力设施等大多老化失修、配套不全，农田整理、水利灌排、产业化经营等粮食生产的基础环节相当薄弱。《农业法》虽有关于“农业投入”的相关规定，但从投资主体、鼓励措施、融资担保等方面分析，均存在缺陷。有鉴于此，建议作以下方面的完善。第一，投资主体，既包括中央和地方政府投入，也包括内外资企业投入。为此，就要首先明确中央和地方政府对农业投入的财政体制划分。对于具有纯公共物品性质，受益范围跨越多个行政区域的项目应当划入中央财政的投入范围；对于具有准公共物品或服务性质，受益范围较小的项目应当划入地方财政的投入范围；对于与农业生产经营没有直接关系的项目投入如大型水利设施建设、道路建设，应划归中央财政的投入范围。而其他的营利性项目则可由企业或者农户进行投资。在确定投资主体以后，就应当对各种投资项目欲实现的目的、项目实施程序、绩效评价方法、监督管理规程等从法律上作出原则性的规定。第二，鼓励措施。由于涉及粮食生产的农业基础设施投入，周期长、资金数目大、受自然灾害影响大、利润低等特点，对于企业和农户投资来说，国家应给于一定的政策和法律优惠。从手段上来说，可分为私法和公法两类手段，私法上的手段即是确认市场主体投入农业相关领域后所形成的各类权利；公法上的手段即是指相关税收优惠、贴息或低息贷款等。另外，建立粮食生产技术开发风险基金、粮食科技成果转化、推广基金等也是其重要组成部分。第三，融资担保手段。由于商业融资的首要条件是资金的安全性，而资金安全性保障是通过债务人或其他人的财产来实现的。农业资源的非商品化，使得农户不可能向银行等专业融资机构提供其可以接受的担保财产，因此，农户投资的能力便不可避免的要受到制约。因此，应通过法律制度的改革，实现农业资源的商品化。农业土地经营权、宅基地使用权、小产权房、农具以及农户饲养的禽畜等等，从其性质上来看，是可以作为担保财产来使用的。应当通过立法，对其担保的设定、当事人的权利义务，担保权的实现方式等问题作出明确的规定。农户有了银行可接受的担保财产，粮食生产的投入问题才能得到根本的解决。

（三）完善体制机制，推进粮食产业市场机制的法制建设

1、完善有关法律制度，推进粮食的组织化、规模化生产。如前所述，我国现行政策规定的以家庭经营为基础的粮食生产经营体制，已经不适应市场经济和农业现代化的要求，应当进行改革。《农业法》第2条规定的我国农业生产经营组织包括农村集体经济组织，农民专业合作经济组织，农业企业和其他从事农业生产经营的组织。随着农业产业化的发展，这些经济组织形式将会继续存在，而农民合作经济组织和农业企业更符合农业产业化的要求，因而将会得到更快的发展，这些组织也必须按照现代农业企业的要求进行规范。为此，应在我国《农民专业合作社法》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》、《公司法》的基础上，修改、完善农民专业合作经济组织和农业企业相关制度，并从税收、融资、政府投入、粮食价格保护、价格补贴等方面给与鼓励，以推进粮食产业化进程的快速发展。

2、完善有关法律法规，保障粮食流通渠道的畅通。长期以来，我国实行带有浓厚计划经济色彩的农产品流通体制，粮食流通市场体系不够完善。为此，应当完善《农业法》、《粮食流通管理条例》、《粮食纲要》的相关规定，消除阻碍粮食市场流通的各种不合理的障碍，建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系，防止地方保护和不正当竞争。同时，完善《粮食流通监督检查暂行办法》、《粮食行政复议办法》的相关规定，健全粮食流通监督管理责任制，规范粮食流通过程中行政监督检查的程序和罚则以及粮食行政复议制度，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

3、完善相关制度，强化粮食储备。针对粮食储备问题，我国《农业法》、《中央储备粮管理条例》、《粮油仓储管理办法》等都有原则规定，但粮食储备布局不尽合理，目标定位不太科学、轮换经营机制不太健全、宏观调控措施不太得力等问题依然存在。为此，要从以下方面加以完善：第一，合理确定粮食储备的目标。粮食储备不是规模越大越好，太大会造成沉重的财政负担。结合我国粮食生产和流通的实际情况，粮食储备的目标应是在保障市场粮价相对稳定的基础上，兼顾粮食储备的经济效益。第二，建立相应的风险预警和风险防范机制。这就需要建立健全市场信息监督体系，尤其是对国际市场粮食价格以及储备的监测，对可能引起国际粮食市场价格波动的信息，如主要粮食出口国的预计产量，进行有效的跟踪。及时掌握国际粮价的变化趋势，以制定合理的粮食进出口政策，通过调节粮食的进出口，调节国内粮食市场的供求平衡。第三，强化粮食储备的宏观调控。进一步完善中央战略专项储备与调节周转储备相结合、中央储备与地方储备相结合、政府储备与企业商业最低库存相结合的粮食储备调控体系，增强国家宏观调控能力。第四，完善储备粮动用制度。包括动用的决定主体、实施主体，动用的程序，动用的原因，如粮食供给明显紧张、粮食价格异常波动、重大粮食质量事故、重大自然灾害或者其他突发公共事件等都要有明确的规定。