让赔付不再等待

[摘要] 《社会保险法》和新《工伤保险条例》关于工伤保险修订的背后体现了立法理念的创新，使工伤保险成为真正意义上的社会保险，使劳动者的权利真正成为社会权，然而在这最根本的、巨大的进步背后，也隐藏着现实层面的巨大问题，工伤保险先行支付制度在实际实施中出现了重重阻碍，并没有体现出它应有的生命力及在保障劳动者权益方面的优越性，本文以工人权益保护角度，着重从制度建设、立法目的及现实层面解读这一劳动者保护措施，并在此基础上对制度完善提出可行性建议。

[关键字] 工伤保险；社会保重；基金支付；政府责任；以人为本；制度建设

一、权利保障，制度建设先行

原《工伤保险条例》规定，未参加工伤保险期限用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。由用人单位按照规定的工伤保险待遇支付费用的责任设定使得工伤职工的工伤保险待遇的享受取决于用人单位的情况，当用人单位拒不支付或无力支付工伤保险待遇时，工伤职工无法获得赔偿。

为了更好地保障工伤职工权益，督促用人单位依法履行义务， 《社会保险法》第41 条规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依法追偿。也就是说，对于没有依法履行缴费义务的用人单位发生工伤事故的，用人单位承担第一位的责任，工伤保险基金承担替补责任即当用人单位不予赔付时，则工伤职工可以从工伤保险基金中获得工伤保险救济。这种法律规定，体现了政府为监督不力的失职行为承担责任的立法理念，将用人单位不支付工伤保险待遇的风险从工伤职工身上转移到工伤保险基金中。工伤保险先行支付和追偿制度厘清了不同性质的法律关系，保证了未履行缴费义务的用人单位的工伤职工及时享受工伤保险待遇的权利，赋予社会保险经办机构依法追偿以维持工伤保险基金正常运行的责任。

二、依法赔付，现实阻碍重重

先行支付的目的是希望政府为监督不力的失职行为承担责任，同时为劳动者权益保护增添壁垒，从法律上明确非经营单位的劳动者应该得到平等保护。这项旨在保护劳动者权益的制度措施真正实施状况如何呢？如今，工伤保险待遇先行支付制度的实施已经破冰。根据政府信息公开申请的答复，4个城市的社保部门受理了工伤保险待遇先行支付的申请，分别是浙江宁波1例、浙江温州1例、山东淄博1例、云南丽江1例。

然而，虽然先行支付制度在过去一年中取得了突破性进展，但总体上看，这一制度的落实情况并不很好。在一项社会调查中，接受调查的246个城市中，明确表示可以接受工伤保险待遇先行支付申请的城市仅有28个，占11.4%；明确表示“不可以”申请的城市则多达190个，比例高达 77.2%。此外，还有23个城市“不确定”是否可以申请，认为当事人可以携带材料面谈或者找领导申请试试看，占9.3%；有5个城市甚至“不知道”是否可以申请，占2%。此外，虽然人社部制定了《社会保险基金先行支付暂行办法》，但对于经办机构的具体操作流程，仍然比较概括。因此，可操作性强的实施细则十分重要。在明确答复了相关问题的206个城市中，目前仅有9个城市出台了有关工伤保险先行支付的实施细则，占4.4%；88.3%的城市明确表示没有实施细则。

从中我们不难发现，先行支付制度并不是在社会保险法里一规定就能够自动落实的，现实中还存在许多困难，需要引起相关部门的重视。

三、艰难维权，制度漏洞何在

笔者通过分析认为，劳动者艰难维权的背后，存在以下突出的制度漏洞：

1、经办机构追偿难度大，基金安全面临新的挑战。随着社会保险覆盖面的不断扩大，社会保险基金面临的风险也越来越大。长期以来，由于违规成本较低，骗取和冒领社保基金的现象不断发生。因此基金安全是工伤保险基金先行支付实施面临的最大挑战。先行支付资金的来源是工伤保险基金，这意味着基金除了支付正常的工伤医疗费用和待遇外，还需承担没有缴纳工伤保险费的用人单位职工的工伤医疗费和相关待遇。追偿虽然是社保经办机构职责所在，但并没有相应的权限。社保经办机构在基金先行支付后能否从用人单位手中追偿回基金？

2、配套实施细则缺位。有可操作性的实施细则对于基层人社部门实施先行支付制度十分重要。但目前各地对出台先行支付制度的实施细则非常不到位，不少地方对何时出细则持观望态度。对于实施这一制度的社保部门工作人员来说，细则的缺位，尤其是财务、审计上配套措施的缺位，一方面让工作人员对具体情况无法操作，另一方面也让工作人员的潜在风险增加。因此，在没有明确配套细则的情况下，工作人员如果按照自己的理解行事，发生了问题，谁来承担责任？所以加强配套实施细则建设，是目前推动工伤保险先行支付制度得以落实的首要任务。

此外，在先行支付的实践中存在着以下难点：先行支付的范围难以认定；第三方责任的认定主体难以确认；个人申请时须对侵权行为进行告知，侵权行为的认定部门有待明确；先行支付中的巨额费用给社保基金支付带来巨大压力，是否需要确定先行支付的额度；可能诱发用人单位故意违法；突破了现行基本医疗保险基金支付范围如何衔接；在哪种情况下才符合基本医疗保险基金先行支付之条件等等。

四、体系完善，法律何去何从

台湾地区也有类似于我国大陆地区的先行支付，不过台湾地区不是保险基金先行支付，而是专门基金先行支付。台湾地区没有赋予社会保险经办机构代位求偿权，也没有追偿制度，而是直接设置罚款，“以罚充养”。为了保障罚款足以弥补劳工保险局的补偿资金，台湾《职业灾害劳工保护法》第34 条规定：“劳工因职业灾害致死亡或身体遗存障害适合劳工保险给付标准表第一等级至第十等级规定之项目者，（雇主）处以第六条补助金额之相同额度之罚锾。”通过实质性罚款的方式，或许是保障基金安全的重要路径。基于对我国现状及台湾地区立法比较分析，笔者对工伤保险基金先行支付制度的实施和完善提出以下建议：

（一）设立工伤保险先行支付基金进行专项核算

建议在工伤保险基金下设专门的先行支付基金，这部分基金按照一定比例，由财政拨款、工伤保险基金、违法单位的赔偿和罚款等部分构成。这样有利于明确先行支付的收入和支出，避免对原有工伤保险基金的过度利用，加强对违法单位的追缴力度，既保障基金的安全运作，又能够最大程度实现基金对未参保工伤劳动者的保障功能。

（二）基金建设纳入政府财政预算

目前我国工伤保险基金的盈余状况为先行支付制度的实施奠定了基础，由工伤保险基金提供先行支付，短时间内可能不会面临资金难题。但从长远看，单一由工伤保险基金提供资金支持不符合公平性原则，也不利于基金安全。因此，政府在工伤保险基金先行支付中的责任将成为该制度实施的关键环节，更是先行支付制度持续发展的保障。我国宪法规定，政府有提供社会保障的义务，建议各级政府在每年财政预算中按当年工伤保险基金支付金额的一定比例提取资金纳入工伤保险先行支付基金，保障先行支付制度的可持续发展。

（三）加大基金征缴力度，扩大工伤保险覆盖范围

一是建立执法联动机制，把参加社保作为企业注册准入的条件，设立社保风险抵押金，按照企业注册资金的一定比例冻结在专门的账户中，用于支付欠缴的社保费用或相关的罚款。二是引入先行支付处罚机制，加大用人单位的违法成本。可以考虑在追偿的同时再给予处罚。用人单位不但要全额赔偿工伤保险待遇，还要按照先行支付基金数额的一定比例缴纳罚款，罚款纳入先行支付基金。三是对不依法参加社会保险的用人单位加大处罚力度，增强社保征缴的强制性。可将罚款的金额和上限大幅提高，处罚的收入形成的行政性罚款纳入工伤保险先行支付专项基金。同时建议引入刑事处罚，逃避缴费金额较大或拒不参保情节恶劣的用人单位，其法人要承担相应的刑事责任。

综上所述，社会保险基金先行支付具有划时代的意义，它是一个具有创新性的举措，对于建设和谐社会、保护劳动者的合法权益具有一定的社会效果。制度的先进性还需要更多的配套设施使其得以在现实生活中具体的贯彻落实，只有这样才能给更多的劳动者，特别是为农民工等弱势群体带来更多经济保障。

参考文献

[1] 张宗华、陈海军：“工伤保险基金先行支付制度浅析” [J]，载于《天津社会保险》 2012年1月20日。

[2] 杨思斌：“我国工伤保险制度的重大发展与理念创新”[N]，载于《中国劳动关系学院学报》2011年8月1日。

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[4] 李海明：“工伤救济先行给付与代位求偿制度探微——兼评《社会保险法》工伤保险基金先行支付制度的得与失” [J]，载于《现代法学》 2011年3月15日。

[5] 王殿禄：“浅析社会保险基金的先行支付制度” [J]，载于《天津社会保险》2012年5月20日。