正视非税误区

2011年，湖南省纳入公共财政预算的非税收入增长72%，纳入公共财政预算的非税收入占地方财政收入的比重42%，均在全国处于较高的位置，于是议论的声音纷纷将指矛头指向了湖南。

自2004年湖南省在全国率先成立非税收入管理机构以来，湖南省非税收入规范管理一直是全国非税收入管理的标杆，享有“规范管理看湖南”的美誉。然而，随着非税收入规范管理的成果不断加大，星星之火正呈燎原之势的时候，部分人又开始对非税收入的发展提出了新的非议，如“非税收入占比高不利于经济增长”、“非税收入大幅增加是可怕的倒退”、“非税收入增长过快值得警惕或加重企业负担”等。为此，《新理财》专门采访了湖南省非税收入征收管理局局长易继元，想听听对他这些问题的看法。

合理的高增长

《新理财》：从去年到今年，全国税收收入增长较为缓慢，而非税收入却增长较快，占地方财政收入的比重高，贵省也不例外，请谈谈您对这种现象的看法。

易继元：你刚才提到的这个问题，我在近段时间报纸、网络上也有看到，我认为有些看法不是很全面，有些以偏概全。具体主要表现为：

首先，非税收入的管理范围界定不清。

根据现行规定，政府非税收入分别纳入公共财政预算、政府性基金预算和财政专户管理。地方财政收入主要包括纳入公共财政预算的非税收入和地方税收收入。而目前媒体指出的非税收入增长快、占比高，只是指非税收入其中的一部分，即纳入公共财政预算的非税收入增长较快，纳入公共财政预算的非税收入占地方财政收入的比重较高。

从全国来看，2011年全国纳入公共财政预算和政府性基金的非税收入增长为—0.8%，纳入公共财政预算的非税收入增长为43.35%。从地方来看，2011年湖南省非税收入总额增长为45%，纳入公共财政预算的非税收入增长为72%。很明显，无论是全国还是地方，纳入公共财政预算的非税收入与全口径的非税收入在增长速度有明显的差异。如果仅用纳入公共财政预算的非税收入增速代替全口径的非税收入增速，显然是不科学的。

其次，忽略了省情和经济结构的影响。

众所周知，探讨税收收入，要从税收收入的来源去考虑，税收税种主要包括：营业税、企业税、增值税等，直接面向各个企业征收，税收收入的征收标准是按照一定的比例随着企业的利润增长而增长。如果一个地区的二、三产业发达，这个地区的税收收入必然增长较快。而非税收入主要来源于行政事业性收费、国有资源资产有偿使用收入、政府性基金收入等，其中行政事业性收费较为固定，政府性基金收入与税收收入征收较为相似，按照一定比例征收，国有资源资产有偿使用收入则与当地资源资产的丰富及开发程度有关。综合来看，无论是税收还是非税收入都是与当地的经济结构有着密切关系的，不同的省情决定着不同的非税收入与税收收入的规模与增长水平，如果忽视这一点，对全国非税收入的增长按一个标准设定，显然是不科学的。

再次，只看到了客观存在的问题。

从2004年我省成立第一个非税收入管理机构，出台第一部非税收入地方性法规，到今天全国20多个省市成立了非税收入管理机构，8个省市出台了非税收入地方性法规；从2004年全国非税收入仅2.63万亿元，到2010年全国非税收入实现5.17万亿元 ；从规范之前的“三乱”现象时有发生，到今天“三乱”现象基本不见了等等。应该说随着非税收入的不断规范，壮大了地方财政收入实力，净化了经济社会环境。诚然，非税收入规范管理过程中难免会出现一些亟待解决的问题，但是任何一个新事物的发展完善都有一个过程。而现实情况是，有的人常常忽略非税收入的成绩，夸大非税收入的问题，显然也是不全面的。

针对这些观点，结合湖南省的实际情况，谈谈我对湖南省非税收入增长和占比的看法。总体来看，我省非税收入增长较快，但总规模并不大；纳入公共财政预算的非税收入占地方财政收入的比重较高，但剔除主观调控等因素后实际占比趋于合理。2004-2011年，全省非税收入总额从338亿元增加到1442亿元，年均增长23%。尽管增长较快，但总规模并不大。以2011年为例，我省非税收入总额为1442亿元，远低于江苏、浙江、广东等东部发达省份，也低于安徽、河南、湖北等中部省份，在全国各省市排名居中，在中部六省排名靠后。2004-2010年，我省纳入公共财政预算的非税收入占地方财政收入的比重基本稳定在32%左右；2011年，因财政部调整非税收入纳入公共财政预算的范围，占比达到40%，在全国各省市排名靠前。

四原因拉动论

《新理财》：请问您认为形成这一特点的主要原因有哪些？

易继元：我认为，形成这一特点的主要原因有四个方面：

一是非税收入规范管理的成效促进。从2004年开始，我省全面推行规范非税收入管理工作，确立了“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的新型征管模式，构建了非税收入结算统计体系和信息网络体系，率先将所有非税收入全部纳入财政管理。非税收入征收行为、收缴方式和票据管理等得到逐步规范，基本实现了依法征收、应收尽收，为我省非税收入“增长快、占比高”起到了基础性的促进作用。

二是经济结构不优的客观影响。我省是一个农业大省，与发达省份相比，第一产业占GDP比重高，第二、三产业占GDP的比重相对较低，导致我省税收来源不足，规模不大。同时，我省也是一个资源大省、旅游大省，随着开发利用的深度推进，直接产生非税收入的也较多。这样的省情和经济结构决定了税收收入相对较“弱”和非税收入相对较“强”，从而体现了我省纳入公共财政预算的非税收入占地方财政收入的比重较高的特点，而且在短期内难以实现与发达省份相同的经济结构和财政收入构成。

三是政策调整的拉动效应。非税收入由预算外纳入预算管理经历了一个渐进过程，特别是近几年，财政部多次明文作出相关规定，加快了非税收入纳入预算管理的步伐。2010年以来，我们严格落实《财政部关于将预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预[2010]88号）规定，将除教育收费以外的所有非税收入分别纳入公共财政预算和政府性基金预算管理。2011年度，全省由财政专户管理调整为纳入公共财政预算的非税收入39亿元，拉动纳入公共财政预算的非税收入增长11个百分点，占比提高2个百分点。

四是主观调控的因素影响。近年来，各级政府受政府绩效考核和利益驱动的影响，在税收收入征管主动权不够的情况下，便将非税收入作为首当其冲的选择。同时，由于非税收入管理方式多样以及部分非税收入管理范围不明晰，加上现行规定纳入公共财政预算的非税收入是按一定比例计算可用财力，对地方财政转移支付影响较小，这些都为地方政府主观调增地方财政收入提供了现实可能。据初步统计，2011年，我省各级政府通过主观调增纳入公共财政预算的非税收入近150亿元，致使当年纳入公共财政预算的非税收入占地方财政收入的比重提高7个百分点。

为非税“正名”

《新理财》：近些年，非税收入的规模正逐步增大，有的人认为非税收入规模大挤占了税收收入在财政收入的地位，请问您怎么看待这种提法？

易继元：税收收入是财政收入的主要来源，非税收入是财政收入的重要补充。无论是税收还是非税收入，都是财政收入的重要组成部分。但是往往又会因为各个地方的经济结构和经济发展水平不一样，造成了非税收入与税收在财政收入的比重不一样，但是如果因为非税收入的规模逐步增大就认为非税收入挤占了税收收入在财政收入中的地位，显然是杞人忧天。

主要可以从三个方面来看：

第一，非税收入的规模壮大是规范管理的必然结果。近些年非税收入不断壮大，是非税收入规范管理的成果，而不是乱收费。因此，只要是坚持非税收入依法征收、应收尽收，就应该把非税收入与税收都当作财政收入一并看待。

第二，非税收入本身的特点使得非税收入增长具有不稳定性。与税收收入相比，非税收入征收方式的灵活性、征收对象和项目的不稳定性的特点都在一定程度上影响了非税收入持续稳定增长。如国有资源资产有偿使用收入，如果某地有资源时候非税收入数额就会较大，随着资源的枯竭，非税收入的规模又会逐渐缩小；当国有资源丰富的时候，非税收入数额就会较大，税收收入就会相对较小，反之亦然。如果单纯因为某一段时间非税收入大于税收收入，就认为非税收入挤占了税收收入的地位，显然是不合理的。

第三，非税收入与税收收入在财政收入的比重应该与当地经济规模、结构、质量一致。前面讲过，无论是非税收入还是税收收入，其征收都与征收的对象和标准有很大的关系。因此，只要非税收入与税收收入征收的设定标准与当地经济规模、结构、质量相一致，就不要人为的去划定非税收入和税收收入占地方财政收入中的各自比重。

《新理财》：非税收入是否可以作为税收的“调节器”存在？面对一些地方财政存在的经济越不好，越向企业收取“过头税”的做法，非税收入是否有可能减轻一些企业和地方财政的负担？

易继元：税收收入是财政收入的主要来源，非税收入是财政收入的重要补充。无论是非税收入还是税收收入，都是财政收入的重要组成部分，都是政府性资金，都应该由政府实行统筹安排，本身不存在谁取代谁的问题。

近年来，按照财政部和省委省政府的要求，我们多次开展专项清理，累计清理取消和停征行政事业性收费具体执收项目411小项，并会同有关部门出台了对下岗职工再就业、大学生从事个体经营、金融资产管理公司收购处置不良资产、义务教育学生收费减免等优惠政策，涉及收费项目100多小项，减轻企业和社会负担110多亿元。

规范监督之路

《新理财》：在非税收入管理中，您说因为三条腿走路，才会出现非税收入的弹性情况。如果要归纳为“一条腿”，您认为应该靠哪两条腿走路？有人说独头管理会出现权力失衡的问题，您怎么解决这一问题？

易继元：目前，我国非税收入资金管理存在公共财政预算管理、政府性基金预算管理和财政专户管理三种管理方式，这种“三条腿走路”的管理制度给人为调整非税收入提供了可能。我认为既然非税收入资金都是财政资金，就都应该统称为非税收入，统一管理。财政收入只需要分成两部分，即税收和非税收入，并统一编制预算。所有非税收入资金的取得、管理、使用都应全部予以公开，自觉接受人大、审计、媒体的三位一体的监督，自然也就不会出现权力的失衡。

《新理财》：除了管理层次上的混乱，在违反非税收入规则的层次上，无法律依据和违法成本极低，也是地方财政无视规则的重要性的原因。您认为如何改观？

易继元：你刚才说到“管理层次上的混乱”，我认为这个提法有点言过其实，实际上无论是我省还是全国，非税收入较之以前，规范程度有了很大的提高，部分省市都实现了非税收入归口管理，非税收入管理逐步规范有序，说管理层次混乱有点夸大其实。如我省在贯彻实施《湖南省非税收入管理条例》的基础上，研究制定了一系列非税收入征收管理制度和办法，建立了非税收入应收尽收的保障机制，基本上实现了非税收入依法征收、应收尽收。诚然，个别地方因为政策执行不到位，仍然存在一定的漏洞，但是整体来看，全省非税收入管理还是较为规范的。

下一步，我认为主要从以下几个方面入手强化非税收入监督管理：一是科学界定非税收入征收管理的范围，并明确划分纳入公共财政预算的非税收入项目。二是对纳入公共财政预算的非税收入与税收收入实行同等对待，不再按一定比例折算政府可用财力作为分配转移支付资金的重要依据。三是进一步加大对非税收入征管工作的绩效考核力度，特别是要防止公共财政预算中出现非税收入虚增问题。四是建议由省审计厅对全省各级纳入公共财政预算的非税收入预算管理情况开展一次专项审计，对违规现象予以通报并处罚。五是加快非税收入数据大集中建设，对全省非税收入征管和收缴行为实行分项目分单位的实时监控，充分发挥系统控收的作用。