小议拘留后未提请逮捕案件的研究

司法实践中，检察机关对侦查机关侦查活动的监督职能主要体现在对批准逮捕阶段侦查机关移送案卷材料进行审查的过程，即《刑事诉讼法》第六十六条：“公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院审查批准。必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”这种书面审查方式其实是很难发现侦查机关在看似“手续齐全”的表面下遮掩可能存在的执法人员的违法行为，因为这些违法行为是绝不可能在案卷材料中得到反映的。而且即使在讯问时间、讯问地点等方面发现侦查机关存在错用、滥用强制措施等违法行为时，检察机关也因监督方式的滞后，监督手段的单一而无法发挥应有的监督效力。因此，对于公安机关采取刑事拘留措施后未提请检察机关批准逮捕的案件，检察监督的作用更是变得流于形式。实践中，刑事拘留后未提请逮捕的案件已经较为普遍，这些案件有的是违法立案、有的是立案后被降格处理、有的是以取保候审的形式被常挂不结等等。因此，为防止侦查机关权力的滥用，应对这一类案件进行深入分析，试图找出这一问题可能发生的原因，研究制定出相应的对策，以保障司法的公正，检察机关监督职能得到有效发挥，从而维护犯罪嫌疑人的合法权益。

一、公安机关刑事拘留后未提请逮捕案件中存在的问题

（一）立案环节中存在的问题

立案环节存在的问题主要集中在不应当立案而立案以及应当立案却不立案这两个方面。不应当立案而立案的案件表现为低标准立案、未到刑事责任年龄立案以及插手经济纠纷立案三种情况，如：对明知未满16周岁的犯罪嫌疑人仍进行立案并采取了刑事拘留措施。而应当立案却不立案的情况比较少，如：对关于案件的侦查中，有个别的侦查机关对参赌人员均做刑事立案侦查，但对开设人员有时却很少进行立案侦查。无论是哪方面的问题，由于缺乏检察机关的有效监督，都容易导致权利的滥用，为滋生腐败创造空间；

（二）侦查环节中存在的问题

1．刑事拘留的对象任意扩大，不该刑拘的被刑拘。一些侦查机关在实际中未严格遵循刑事拘留的法定条件，任意扩大刑拘的对象，对轻微盗窃、轻微伤害等治安案件中的一般违法人员、甚至没有犯罪事实的证人也采取刑拘措施；

2．违法延长刑拘的期限。《刑事诉讼法》第六十九条规定：“公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日以内，提请人民检察院审查批准。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日。”但司法实践中，侦查机关在采取刑事拘留措施后，对不符合法定延长30日刑拘期限条件的案件，往往也适用30日的刑拘期限，甚至有时对一些不够刑事处罚条件的犯罪嫌疑人也适用这一刑罚，导致法律规定的形同虚设。如：在一起寻衅滋事案中，犯罪嫌疑人只是一次对多人索要财物，却被以多次作案为由延长刑拘期限30日。还有在一起贷款诈骗案中，涉案的犯罪嫌疑人都为单独作案，但侦查机关却以结伙作案为由延长了刑拘期限；

3．以拘代侦、以拘促赔。有的案件由于侦查技术手段落后，将立案条件等同于刑事拘留的条件，只要一立案就马上刑拘，然后再利用刑拘的时间进行侦查。同时，有的案件如交通肇事、轻伤害案件，往往都是以犯罪嫌疑人有无与被害人达成和解协议以及有无对被害人进行合理的赔偿进而再决定是否进行刑事拘留；

4．以保代侦，久侦不结。对于一些案情复杂、取证困难的案件，侦查机关往往由于侦查人员素质不高、侦查技术落后等原因，对犯罪嫌疑人变更取保候审强制措施后，就不再采取进一步的侦查取证，而是以取保候审的方式将案件挂起，导致案件的久侦不结，而这类案件一般都是案情复杂的案件，是更需要侦查机关进行努力侦破的；

5．应该提请逮捕而未提请的。有些案件因为侦查机关对逮捕条件的判断和认识存在一定的偏差，导致对证据的把握不够精准，从而使事实上已经具备进行逮捕三要件的案件，最后却以证据不足为由而不提请逮捕。

（三）案件处理环节中存在的问题

1．应当追究刑事责任的却作撤案处理。有的犯罪嫌疑人已经符合犯罪的构成要件、依法应当追究其刑事责任却被侦查机关以“情节轻微不认为是犯罪”为由转作行政拘留。这其中很可能存在由于检察机关在这一环节缺乏有效的监督，为徇私枉法提供了寻租空间，导致犯罪嫌疑人逍遥法外，被害人的权益得不到维护；

2．不依法终结案件。根据公安部办理刑事案件程序的相关规定，对依法不应当追究刑事责任的案件应当予以撤销。但有的侦查机关在尚未撤案时即做出行政处罚的决定，使得侦查机关行使侦查权变得随意化，法律规定的司法程序得不到遵守，权利的行使缺乏监督，法律的权威性也就大大折扣了。

3．同案犯处理情况不同。司法实践中，存在很多同案不同处的情况，如：一起三人合伙诈骗案中，只对其中一人按诈骗案进行立案，其余两人都做出了撤案处理。这种情况的存在是由于侦查机关在这一环节缺乏检察机关的有力监督造成的，由于监督手段的滞后性，导致徇私枉法情况的存在，权利被滥用的可能性很大。

二、刑事拘留后未提请逮捕案件存在问题的原因分析

通过对这类案件存在的问题进行介绍后，笔者认为这类案件存在问题的原因主要有：

1．侦查机关部分侦查人员业务素质不高，执法观念落后。由于不少侦查人员自身专业水平不高、法学知识欠缺，在办案时对刑法条文不甚理解，生搬硬套，在案件的定性方面不能准确把握罪与非罪、此罪与彼罪的区别，导致对案件的定性上存在着很大的纰漏；

2．经费保障机制不健全。由于部分地区经济水平低，侦查机关缺乏有效的经费保障机制，造成侦查机关办案经费得不到保障。为了弥补这一情况，很多地方都制定了将收缴的罚没款按一定比例返还给办案机关以弥补办案经费不足的政策，但这一政策在一定程度上容易诱发侦查机关受利益驱动去进行办案。因此，才导致实践中侦查机关“以拘促赔”、“以保代侦”的现象屡有发生、屡禁不止；

3．侦查机关考评机制不甚合理。由于一些侦查机关考评指标设置上的不科学，在一定程度上影响了执法办案的质量。如：侦查机关一般都把立案的数量作为考评办案质量的指标之一，导致侦查机关为了达到数字上的要求，为了达到立案考评要求，采取各种手段增加立案数量，如：自行降低立案标准。完成立案指标后并不提请批准逮捕就自行撤案，导致侦查权被滥用，徇私枉法、违法腐败问题滋生；

4．检察机关对侦查活动的监督缺乏实质性。尽管刑事诉讼法规定了检察机关对侦查机关的侦查活动是否合法有权进行监督，但由于法律规定的原则性，使得检察机关的监督职能缺乏具体的操作规程。同时，检察机关对侦查活动的监督主要是通过审查逮捕阶段，对侦查机关立案环节监督存在滞后性，以致无法同步获取侦查机关侦查活动的准确信息。因此，对侦查活动的监督因缺乏应有的力度、具体的手段而变得流于形式。

三、针对侦查机关刑事拘留后未提请逮捕问题的完善建议

1．进一步提高侦查人员的业务水平。加强对侦查人员的社会主义法治理念教育、塑造侦查人员良好的职业操守和道德准则，使依法、公正、文明办案成为侦查人员的内心准则。进一步提高其法律职业素质和办案水平，采取岗位练兵、业务培训、难点问题研讨等多种形式，使侦查人员不断增强对法律规定的理解和把握，提高正确运用法律规定进行办案的实践能力；

2．改善管理体制，保障依法办案。要逐步改变当前侦查机关的办案经费保障机制，实行“足额预算、全额保障”的办法，严格执行收支分离，彻底解决“收支挂钩”的问题，确保“收支两条线”落到实处，切断执法办案工作与经济利益之间的联系，减少诱发趋利办案的因素。同时，建立科学、合理的业务考评、考核机制，将表面上办案数量考评转变为针对办理案件质量的考核，只有客观、全面地评价执法办案，才能真正实现依法办案；

3．严格落实责任追究制度。侦查机关刑事拘留后未提请逮捕的案件往往都存在着违法拘留等违反法律规定的行为，这就要求检察机关充分行使监督权对滥用强制措施的办案人员追究相应的责任，同时向其相应的侦查机关发出检察建议，督促其追究相关违法办案人员的责任，确保责任追究的落实。对办案人员违法行为可能构成犯罪的，检察机关应当立案侦查追究其刑事责任；

4．增强侦查机关与检察机关的配合，使检察监督更加有效。侦查机关和检察机关应在如何加强刑事立案、刑事侦查等环节上加强合作，通过建立相关的制度体制，增强侦查机关和检察机关的执法合力，提升执法水平和办案能力，保障刑事诉讼法律法规、刑事诉讼相关政策的正确实施。笔者认为，可以通过几下几方面的措施来完善检察机关的监督职能：一是建立信息通报制度。要求侦查机关定期向检察机关通报立案情况，拓宽检察机关的知情渠道，及时掌握侦查机关受案、立案、采取强制措施情况以及案件的具体处理情况，对侦查机关的案件立案情况有一个动态的掌握，实现对的侦查机关侦查活动的全面监督；二是建立备案审查制度。在侦查机关立案、适用或变更、解除强制措施等关键环节上，要求侦查机关在做出决定后的3日内向同级检察机关侦查监督部门报送相关材料进行备案，检察机关对其进行书面登记、审查，如果发现其中存在问题要及时通知侦查机关，并在向其说明理由后要求其进行纠正，如果侦查机关认为检察机关要求进行纠正的理由不成立，可向上一级检察机关申请进行复议，如果上一级检察机关审查后认为纠正理由不成立的，应当通知下级检察机关取消纠正；如果其审查后认为纠正理由成立的，提请复议的侦查机关应当进行纠正；三是建立撤案决定审查制度。对刑事拘留后未提请逮捕案件准备作撤案处理的，应当建立侦查机关提前向检察机关征询意见的制度。对于侦查机关自行做出撤案决定的案件，要求其向检察机关提供撤案决定书和相应材料，检察机关认为属于不应当撤案而撤案的，应当提出纠正违法意见，侦查机关应当纠正其撤案行为。如果侦查机关对检察机关提出的纠正违法意见不予理睬，可赋予检察机关提起相关民事、行政诉讼的权利，通过确认其民事、行政责任来给予其制裁；

5．加强检察机关内部各部门之间的协调配合，形成监督合力。建立侦监部门与公诉部门建立衔接机制，对公诉部门受理的案件进行登记查询，有利于促进其及时发现侦查机关久侦不结、不按时移送等情况。同时还应建立与监所部门的衔接，对犯罪嫌疑人刑事拘留后的收押、释放情况进行及时掌握。只要各部门之间有效协调，通力配合，就能使侦查机关采取刑事拘留措施是否适当、刑事拘留后的释放是否合法、刑事拘留后应当提请逮捕而不提请等问题得到及时发现，防止刑事强制措施、延长刑拘期限的滥用等现象发生，确保司法的公平性、公正性、公开性。