矿权与地权之法律冲突与协调对策

摘要：在我国，从事矿权审批工作和地权审核上报工作是国土资源管理部门最重要工作职责之一，采矿权由国土资源矿管部门审批，受到《中华人民共和国矿产资源管理法》调整，土地使用权是国土资源用地部门审核后报政府机关审批，由《中华人民共和国土地管理法》调整，两权各自独立，互不约束，导致取得了矿权后，采矿用地短时间内无法取得，或者因国家禁供用地限制，无法取得，严重影响了我国矿产资源有时有偿的高效利用。

关键词：矿权；地权；矿权审批；矿地取得；审批前置

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1674—0432（2012）—08—0030—1

1 矿权、地权的法律特征

1.1 矿权审批法律特征

《矿产资源法》规定，矿产资源属于国家所有，地表或地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或使用权的不同而改变。按照《矿产资源开采登记管理办法》的规定，申请办理采矿许可证并不需要采矿权申请人提供土地使用权证明，而是在办理采矿权出让手续后再办理土地使用权手续。也就是说，我国现行的矿权取得制度不需要以取得土地使用权为前提。

1.2 地权取得法律特征

《土地管理法》规定，我国土地分为三大类：农用地、建设用地和未利用地；建设用地手续报批又分为两大类：单独选址建设项目用地和城市分批次建设用地手续报批。矿权用地属于建设用地中的单独选址建设项目用地，因集体和国有土地性质不同，分别采取两种取得形式：划拨和出让。矿地取得的程序是国土资源管理部门先将地表之下的矿产资源采矿权出让给采矿权人，待采矿权人取得采矿权后，依据采矿许可证到国土管理部门办理土地使用权手续，国土资源管理部门履行相关事权后，报政府审批土地使用权。

2 矿权与地权的法律冲突

2.1 部门法之间的冲突

我国《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第七条第一款规定：申请企业法人登记的单位应当具备下列条件……（2）固定的经营场所和必要的设施……“固定的经营场所和必要的设施……”可以看出办理矿权需要有相应的经营场所，那么相应的固定场所应该包括了矿地的取得。实际中，几乎没有矿权人会先办理用地手续，大多数矿权人在取得矿权后才开始办理用地手续，少数矿权人用地手续因属于禁供目录的矿产资源开发用地是无法办理的，造成了依据《矿产资源法》取得矿权后的合理合法建设、采矿行为，多数违反了《土地管理法》相关法律规定。

2.2 部门法之内的冲突

我国《矿产资源法》规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。凡在中华人民共和国领域及管辖海域开采矿产资源的单位和个人必须经过审查批准，取得采矿许可证，否则，不得进行采矿活动。同时，《矿产资源开采登记管理办法》对申请采矿的条件做出规定，第五条第一款规定采矿申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：申请登记书和矿区范围图……“矿区范围图”是实际占地范围的书面反映，显然对这些土地的占用应以合法为前提，然而我国现行矿权取得制度对以上相关资料进行审查时，不论其占地是否合法即颁发许可证。

2.3 法律冲突造成的不良后果

我国《矿产资源法》实施细则中，对探矿权人享有根据工程需要临时使用土地的权利进行了设定，但是对采矿权人取得的采矿权法律内涵是地下使用权，并不包括地表的使用权。我国《矿产资源法》对矿业用地尚未作为重要问题加以规定，《矿产资源法实施细则》原则作出使用土地按有关法律法规办理。对于需要占用地表的矿山企业，只有同时取得了两权之后才能进行合法的矿业活动，一旦地权审批时间长，或者因禁供用地无法办理，又确需占用地表进行采矿和建设的，矿权只能在遥遥无期的地权审批中浪费，或者铤而走险非法占地建设、开采，被国土资源执法部门发现后缴纳些罚款，再以重点招商引资企业为由申请了财政退库，破坏耕地（林地）达到涉刑标准的，换个法人继续占地，在这些环节中无形中增加了国家法律资源的庞大浪费，并且容易滋生腐败。所以，现行的矿权和地权之间的法律冲突导致诸多弊端。

3 矿权与地权冲突的协调对策

3.1 完善法律法规

《物权法》第一百三十六条中规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立；表明我国在法律层面上已认可土地实体的立体性。但地下空间的土地使用权属于何种土地所有权，在《物权法》中没有明确。所以应明确我国《矿产资源法》中矿权取得前置要件的法律规定，设定矿权取得必须以地权取得为前置要件。地权取得分解为地表权取得和地下权取得，根据拟申请矿权的开采方式，先行取得相应地权后，以相应的地权申请矿权。

3.2 规范行政审批程序

在申请矿权登记的审批程序中，矿山提交的材料应具备：采矿权申请书；申请划定矿区范围（矿区范围图）；有资质的机构编写地质储量报告；矿产资源开发利用方案。行政审批机关应严格审核：申请范围和面积与登记管理机关批准划定的矿区范围和面积一致；矿山生产规模与设计利用储量相适应；矿山设计服务年限合理；土地使用权手续等法律其他要求的内容。

3.3 加大行政监管力度

建立行政执法全程监督机制，加强矿权批前、批中、批后的管理。批前管理是指行政执法队伍参与矿权的定点选址，提出执法监察选址意见，使用地选址更科学合理，防止选址后因征地难而引发的变更用地、重新报批等一系列问题；批中管理是指执法监察队伍参与集体会审，以及时掌握地权审批的运行情况，使监察工作有的放矢，坚决做到地权未取得，矿权不报批；批后管理主要是对已批准的地权的矿山实行跟踪监控，防止出现取得地权后少批多占、未取得矿权无证开采，取得矿权后越界开采等违法现象发生。

作者简介：杨梅（1979—），女，蒙古族，大专学历，吉林省桦甸市国土资源局助理工程师，从事土地管理方面的工作。