“长三角”地区枢纽机场建设对经济的影响

[摘要]“长三角”地区拥有全国密度最高的机场分布，在全国率先形成了临空经济区，进一步加强了区域协调与合作，进行枢纽机场建设，对该地区的临空经济发展具有重要意义。实施枢纽机场发展战略已成为我国民航业的既定方针，而枢纽机场建设对实施该战略有着至关重要的作用。

[关键词]枢纽机场　机场建设　临空经济

“十一五”期间，以上海为龙头的“长三角”地区在推进区域经济一体化的进程中，进一步加强了区域协调与合作，跨省、市的港口、高速公路建设等统筹整合日显效果，区域经济呈现出经济总量大、增长速度快、效益提升明显的良好势头，在全国经济发展中的地位和作用日趋重要。但同时，由于区域统一协调管理工作的滞后和两省一市分立的行政隶属格局影响，区域内产业结构雷同、内部竞争过度，投资分散，重复建设的现象仍十分突出，致使区域总体竞争力受到影响和削弱，其中反映在区域基础设施建设方面最为突出、最为明显的是机场建设问题。有关资料表明，目前“长三角”地区平均每万平方公里的机场密度为0.9个，超过美国每万平方公里0.6个的水平。到“十一五”期末，华东地区将拥有运营机场40个，这些机场绝大部分汇集在“长三角”。预计到2020年，这一区域拥有的民航机场将达到48个，从而形成平均每间隔400公里左右就有一个机场覆盖的布局，以“长三角”为中心的华东地区未来将成为国际上机场密度最高的地区之一。

一、“长三角”地区临空经济发展概况

1、“长三角”临空经济发展产生的积极效应

利用长三角地区高密度的机场建设，该地区发展出了领先全国的临空经济区。临空经济是一种新兴经济，它是以机场为依托，以航空运输产业为指向，利用国际性、枢纽性大型机场在经济发展中的增强效应，引导周边产业的集聚，形成航空配套产业、临空制造产业集群及现代服务业等与航空相关的产业集群，进而形成以临空产业为主导，多种产业有机关联相结合，以航空、物流和商务人流为支撑的独特经济模式，并逐步发展成为“临空经济区”。“长三角”临空经济虽处在起步阶段，但已产生以下积极效应：第一，行业聚集效应。“长三角”正在吸引五大产业：航空产业(包括航空制造业和航空运输服务业)、航空物流业、高新产品制造业、国际商务会展业和娱乐体育休闲业。第二，城市空间布局的优化效应。可以促使“长三角”城市空间布局由目前的“单中心”封闭式空间发展模式，向“多中心”均衡式方向发展，从而能够很好地进行城市空间布局的优化。第三，空港枢纽功能的完善效应。机场与机场周边地区是互动的，航空运输产业链条将从机场内逐渐向机场外延伸，向临空经济区延伸，直接参与临空经济区的经济循环。

2、“长三角”地区机场资源大量浪费，没能合理利用

与此同时，“长三角”地区机场资源大量浪费将成为不争事实。以浙江省为例，在全省10万平方公里的土地上共坐落着7个民航机场，虽然萧山机场的营运渐趋正常，但仍有不少机场闲置、入不敷出。随着沪杭甬高速公路的拓宽，加上遍布浙江的高速公路网的开通，越来越多的浙江人选择到上海坐飞机出行，浙江的一些地方机场陷入了航班少、客源少、亏损大的困境之中。再从华东地区已停航的3个机场看，其中两个是因为航班量不足所导致。然而更令人关注的是，还有一些城市正在大张旗鼓地上新的机场建设项目。除了无锡硕放机场改扩建外，江苏的其他一些地级市也有造机场的设想，有的还有项目建议。此外，机场间航线资源的争夺也不断升温。2003年5月，南京禄口机场成为货运第五航权开放的首家机场之一，还开通飞往芝加哥和阿姆斯特丹的两条国际航线。至2003年底，杭州萧山机场接受了升格为国际口岸的验收。所有这些都将促使这一地区机场竞争更加白热化。从表面上看，“长三角”地区机场的重复建设与升级直接诱发原因是上海虹桥机场的功能转移。2002年10月28日，上海虹桥国际机场所有国际与港澳地区航班全部转移到了浦东机场。这使上海周边城市到机场地面距离徒增五六十公里，途中时间和运输成本骤增。上海空港“东移”带来的冲击波，直接导致无锡、苏州提出建造新机场的设想。因为谁争取到这一机会，都将为该市经济发展增添新的砝码。从深层次原因分析，争相上机场项目是因为机场背后所代表的是地方利益，在外向型经济占重要地位的“长三角”地区，机场无疑是货物进出口与客商往来的重要通道，也是招商引资重要的筹码。在目前的行政考核体系下，各地不得不从发展本地经济上来考虑机场建设，希望各自的家门口都有自己的机场。但必须看到，随着“长三角”地区高速公路等城际、省际间快捷交通的实现，区域内城市的“同城效应”日渐显现，如果继续大规模地规划建设机场，带来的必然是巨大的投资和市场风险。显而易见，“长三角”机场布局问题涉及到两省一市的经济发展关系，已不单单是上海或者江苏、浙江某一个省市的利益。“长三角”的发展现状让我们进一步认识到，要突破区域壁垒，仅仅以市场这个看不见的手来调节已经显得乏力，我们还必须结合政府宏观调控的有形之手来进行协调，特别是重大基础设施建设，必须要有超越省市的机构参与协调管理，以避免出现无序竞争的局面。如何协调好区域机场建设，促进地区经济发展，已经成为目前继续研究的课题。

3、枢纽机场对建设和发展“长三角”地区临空经济的重要意义

枢纽机场是建设和发展“长三角”地区临空经济最重要的条件，在临空经济中，枢纽机场是经济活动的场所，是重要载体，因而枢纽机场建设是“长三角”发展临空经济的重中之重。枢纽机场的概念起源于美国，这一概念已经被应用于当今世界上机场改建、扩建或者新建机场。

枢纽机场对于“长三角”地区临空经济的直接作用很明显：航空港口，利用自身优越的地理优势，使企业在“长三角”地区聚集，推动地方就业，拉动“长三角”地区的GDP的增长；间接经济影响包括在商品或服务供应链领域所产生的就业和收入，直接或间接消耗雇员收入的经济领域所产生的就业和收入，通过促进物流效率，吸引经济活动而产生的就业和收入：投资的加大和旅游业的发展，枢纽机场促进了“长三角”地区临空经济的繁荣，临空经济的发展也给“长三角”地区的机场带来了新的机遇。

实施枢纽机场发展战略已成为我国民航业的既定方针，而枢纽机场建设对实施该战略有着至关重要的作用。然而，枢纽机场的建设与形成远非一朝一夕之功。作为一项复杂的系统工程，它涉及到多方面的关系。而在众多的关系中，机场与政府、机场与航空公司、机场与机场间的关系又成为我们必须关注的重点。枢纽机场建设与政府的关系枢纽发展战略的提出与当前我国民航业的发展态势密切相关：一方面，我国已成为事实上的民航大国，无论从绝对市场潜力还是从相对发展速度来看，在世界上均具有越来越重要的地位；另一方面，加入WTO后，我国航空服务市场的开放已步入加速发展的轨道，机场和航空公司面临的竞争日益加剧，而国际上排名靠前的机场和航空公

司均有自己的枢纽结构网络。在这样的行业背景下，推行枢纽发展战略实际上是我国政府在经济体制改革的整体环境下，民航业直面市场经济和金融经济全球化挑战的必然安排。并且，从现行的民航管理体制来看，这一安排也只能由政府来进行。因此，“长三角”地区枢纽机场建设首先要处理好与政府之间的关系。具体来说，处理好“长三角”地区枢纽机场建设与政府之间的关系主要包含以下两个层面的内容：第一，“长三角”地区地方政府应大力推动机场企业现代企业制度的建立，并着力培育有利于枢纽建设的制度环境。现代企业制度的特征是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。对“产权清晰”的理解不能仅停留在形式上，更为重要的是产权所有者的属性。从形式上看，无论是归属于民航总局还是地方政府，机场产权都可以说是清晰的。但实质上，即便机场属地化管理改革之后，拥有机场建设和运营主要话事权的依然是国有资产所有者代表，而非所有者本身。此时，完善公司治理结构的首要问题是如何建立对决策者的制衡机制。笔者认为，在国有控股的前提下，引人多元化投资主体特别是战略投资者和国外投资者之后，如何界定国有资产所有者代表和其他投资主体之间的决策权分配，是更为现实的问题。国有资产所有者代表应着眼于有关国民经济利益和地方经济整体利益的决策权，而让其他投资主体享有必要的机场运营决策权。只有这样，才能真正吸引新的投资主体介入，真正实现“把属于企业的归还给企业”，真正做到“权责明确、政企分开、管理科学”。在现行管理体制下，这显然需要地方政府的支持。除此之外，以推动现代企业制度建立为逻辑前提，“长三角”地区地方政府应注重培育枢纽机场建设的制度环境。除了在区域性综合行政管理方面的协调工作以外，还须做好与边防、海关、检验检疫等中央直属口岸查验部门之间的沟通和协调工作，使这些部门的相关工作流程符合枢纽机场的运作要求。

二、民航地方管理局应关注机场建设的总体规划，完善监管手段，协调机场与机场，机场与航空公司和空管部门等之间的关系

作为政府行业管理部门，民航地方管理局对于“长三角”地区机场的管理一是要做好总体规划，做到“长三角”地区机场一盘棋；二是要建立和维护有利于机场持续健康发展的市场秩序；三是要积极协调好机场与相关部门和单位的关系。枢纽结构的形成需要经历一个较为长期的互动过程。在这一过程中，定位于企业性质的机场和航空公司的行为至关重要。从机场方面看，处于枢纽地位的机场通常已经具有符合盈利要求的市场需求量为支撑，但众多的支线机场却往往不具备这一条件。无论是盈利还是亏损的机场，其个体行为都不一定能自发地符合枢纽发展战略的要求，因此，在市场准入、公平竞争和消费者利益保护等方面，管理当局均有大量工作要做。过去，对机场的监管以行政手段为主，伴随着民航管理体制改革的深化，监管应逐步转向经济手段特别是法律手段为主。在建立健全有关市场准入、维护公平竞争和保护消费者利益等法律规章体系的基础上，民航总局应充分考虑适应枢纽结构要求的机场布局，培育有利于机场持续健康发展的市场秩序。枢纽机场建设是一个联动的过程，机场与航空公司和空管部门之间的衔接是其中的重点。在航线开辟、空中交通管制、通讯和导航等方面，民航管理局应充分发挥其行业主管部门作用，使之符合实施枢纽发展战略的阶段性要求。

综上所述，积极实施枢纽机场建设方案，加强政府和机场等各利益群体的协调，是“长三角”地区发展临空经济的一剂良方。

[参考文献]

[1]陈守义：“长三角”地区机场建设急需统筹整合[J]，中国经贸导刊，2004(5)

[2]张玮、朱金福：从枢纽机场建设谈“临空经济”发展[J]，商业时代，2008(25)

[3]邹忠伟：中枢机场建设应处理好的几大关系[J]，民航管理，2004(8)