土地整治管理机构发展及政策建议

自2001年开始组建省级土地整治管理机构，到目前已基本实现省、市、县三级覆盖，土地整治管理机构做为辽宁省土地整治行业的实施主体，是各级国土资源管理部门落实耕地保护制度、开展土地整治工作的重要力量，为全省土地整治行业发展做出了重要贡献。全省土地整治管理机构发展状况如何，面对事业单位改革存在哪些问题，带着这些问题，对辽宁省土地整治管理机构进行了调查研究。

基本情况

据统计，截至2016年底，辽宁省省、市、县3个层级共有土地整治管理机构65个，全部为事业单位，其中按照单位规格分类县处级机构10个、科级机构12个、副科级机构16个、股级机构25个、未定级的2个。从经费来源看，财政全额拨款27个、自收自支38个。人员编制共646人，实际在编人数602人，其中行政管理人员269人，专业技术人员276人（中级以上职称171人，中级以下职称105人），另有其他工作人员83人。从职能设置来看，省、市、县土地整治管理机构主要从事国土资源管理行政机关延伸下来的土地整治、耕地保护方面基础性、事物性、技术性工作。辽宁省土地整治管理机构发展呈现出队伍不断壮大，承担职责任务加重，职能定位明确，机构建设管理日益规范化，在国土资源管理系统中发挥重要作用等特点。随着土地管理体制改革不断深入，土地整治内涵不断拓展，土地整治管理承担的工作重要性、难度和强度不断加大，在推动辽宁省土地整治工作、保护耕地等方面发挥了积极的作用。一是成为土地整治、耕地保护工作的主力军。从2001年辽宁开始实施土地开发整理工作、并设立省级土地整治管理机构以来，16年的发展历程，土地整治内涵不断丰富，从土地开发整理到现在全面推进土地综合整治，目标更加多元化，也承载了更多、更高的社会功能。作为国土资源管理部门下属事业单位，承担着土地整治相关工作中基础性、事务性、技术性工作任务，成为全省土地整治工作的主力军。同时，土地整治管理机构担负着保护耕地的重要职责，从事征地事务性工作、划定基本农田、占补平衡及补充耕地数量和质量评定等相关工作，为保障经济发展用地服务，也是落实最严格耕地保护政策的践行者。二是研究制定土地整治行业管理制度，为土地整治行业标准化规范化管理奠定基础。随着土地管理体制深化改革的不断深入，面临的新形势发展需要，新任务的挑战，土地整治管理机构担负起土地整治政策和相关课题研究，尤其是土地整治行业相关标准的研究和制定，为全省土地整治行业标准化体系的建设的前驱者，为土地整治规范化管理奠定了基础。

存在问题

2007年，按照国土资源部“把权利和责任放下去，把服务和监管抓起来”的改革思路，辽宁省也将土地整治项目审批权下放到市县，市、县土地整治管理机构承担土地整治项目审批和实施，也担负着耕地保护任务，省级土地整治管理机构向政策制定、监督管理转型。土地整治管理机构任务和责任日益加重，人员配备、业务技术能力提升、管理制度制定没有及时跟进，造成全省土地整治管理机构发展出现一些不协调不适应的问题。1.土地整治行业管理制度建设相对滞后。土地整治项目审批权下放后，市、县土地整治管理机构在职责转变的同时，面临任务重、人员少、经验不足等困难，特别是土地整治项目发展规划布局、项目实施管理制度、项目信息化建设等方面，未能适时出台指导意见和行业监管制度，来规范土地整治行业发展。2.部分管理制度不利于土地整治管理机构长远发展。辽宁省土地整治管理机构均是事业单位，拥有独立法人，但是实行财务独立核算的管理机构仅占少数，大部分省、市、县的土地整治管理机构均与行政机关实行统一会计核算制度，虽然起到统一财务制度，有效监管和规范土地整治管理机构财务管理的作用，却形成土地整治管理机构独立法人财务不独立的畸形制度。同时，全省土地整治管理机构未实行绩效工资，管理死板，缺少工作活力和积极性。在事业单位改革中，这些管理制度将影响全省土地整治管理机构的转型，制约土地整治管理机构的长远发展。3.土地整治管理机构人员不足，缺少技术骨干，人员流动性较大。辽宁省土地整治工作任务繁重，市、县级土地整治管理机构人员不足，编制被占，留不住人才等现象普遍存在；各市、县级土地整治管理机构业务能力参差不齐，业务能力强的技术骨干不多；人才流动性也较大，尤其是县级土地整治管理机构借调、劳务派遣、临时工作人员较多，不利于工作连续性和衔接，不利于土地整治管理机构长远发展。

政策建议

随着辽宁省农村土地综合整治三个平台工作的推进及“十三五”土地整治规划的实施。土地整治管理机构面临双重压力，一方面工作任务重，要克服困难完成任务，继续为推动全省土地整治行业发展服务；另一方面，随着全省事业单位改革的来临，土地整治管理机构面临严峻的改革形势，要适应改革的需要，要继续发展壮大，制约因素较多，困难重重。1.加强行业制度建设，规范有序管理。借鉴水利、农业、交通等行业成熟经验，加强土地整治行业标准体系的建设，是推动土地政治管理机构发展的必经之路。土地整治行业现已制定多项技术标准，但还没有形成体系，尤其是结合全省实际情况，适合土地整治行业发展的标准体系还有待研究和建立，建立土地整治行业标准体系，促进工作的规范化和标准化，有利于行业长远发展，也有利于土地整治管理机构在改革中占据有利条件。2.加强业务培训，培养行业技术人才。土地整治内涵的拓展，对土地整治行业技术要求也不断更新升级，省级国土资源管理部门应加强对土地整治管理机构的业务培训，且针对不同需求开展高级和基础等不同层次的技术业务培训，提升行业人员业务素质和能力，为土地整治行业发展，培养行业技术人才。尤其应注重土地整治工程技术人员的培养，在新修订的《国家职业分类大典》，将土地整治工程技术人员正式列入国家职业，并标注为“绿色职业”，实现了土地类职业零的突破，在“三深一土”科学规划中也充分体现了对土地工程技术人才的需求。3.拓展、深化业务内容，向社会技术服务转变。辽宁省土地整治管理机构基本不从事经营性业务，没有涉足企业经营的经验，收入主要来源于同级财政补助。辽宁省事业单位将面临被推向社会，自主经营、自谋出路的改革形势，建议多学习和借鉴江浙两省事业单位管理模式，实行绩效工资管理十分必要。这样，土地整治管理机构业务上可以继续发挥行业优势为行政机关提供技术服务保障，同时，深化业务内容、积极向社会提供技术服务，创收增收，减轻财政负担。鉴于此转变观念，提前谋划，积累经验，以适应未来事业单位改革的转变，是全省土地整治管理机构近期面临的重大发展课题。

作者：马红敏 单位：辽宁省土地整理中心