天津“”

天津市滨海新区先行先试，探索了一条以“宅基地换房”建设小城镇的新路子。

2008年3月，国务院正式批复《天津滨海新区综合配套改革试验方案》。其中，作为“先行先试”经济试验田的滨海新区，其政策格外令外界关注。

不久，天津葛沽镇作为“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试范镇”的试点方案，正式上报国土资源部。在政策的内容和方式被多方猜测之时，葛沽镇成为人们关注的焦点。

按照试点方案，未来几年内，一直生活在葛沽镇的丁大爷一家将改变农民身份，变为新“市民”。但是，面对这种变化，丁大爷是又喜又忧，喜的是终于当上城里人了，担忧的是：以后没有土地了，日子怎么过?

然而，华明镇、小站镇等首批“三镇两村”示范小城镇建设项目已经初具雏形，整洁的规划道路、有序的新建楼房和特色的风情小镇，都给了丁大爷和滨海新区人民更多的希望和憧憬。

可以说，天津市结合本地实际，围绕着破解农村小城镇建设中存在的土地和资金约束等难题，终于探索出了一条以“宅基地换房”建设小城镇、推进社会主义新农村建设的新路子。

力解土地“谜局”

慢慢地，丁大爷逐渐了解了自己身处的土地正经历的一场巨大的变化。

早在2006年5月26日，国务院颁发了《关于推进滨海新区开发开放的意见》，批准天津滨海新区为国家综合配套改革试验区。在后来国务院正式批复的《天津滨海新区综合配套改革试验方案》中，最引人瞩目的当属金融改革和土地管理政策改革。

中央支持滨海新区进行土地管理改革，主要内容是：在有利于土地节约利用和提高土地利用效率的前提下，优化土地利用结构，创新土地管理方式，加大土地管理改革力度。开展农村集体建设用地流转土地收益分配、增强政府对土地供应调控能力等方面的改革试验。

针对滨海新区的，中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会常务理事陈耀详细地做了分析，他认为：滨海经济的迅猛发展，同样将带来建设用地的扩张。如何使滨海新区的土地取之有道，用之有道，是考验政府的一个很大的课题。

“土地是小城镇建设的核心问题，要实现区域社会经济的可持续增长，就必须破解土地资源瓶颈问题。而在国家宏观调控大背景下，在最严格的土地管理制度下，建设用土地资源投入不可能通过大量占用耕地来解决”，陈耀认为：“只有在土地集约利用、节约利用上做文章，通过城市化建设，整合资源，节约土地、腾出空间搞经济，才是破解经济发展中土地资源瓶颈的有效途径。”

2008年，天津市将根据国家批复的改革方案，开始进行土地政策改革：一是改革土地利用规划管理，建立滨海新区统一的土地利用总体规划及实施规划管理体系，争取国家对滨海新区建设用地规模单独核定。二是改革农地转用和土地征收审批制度，对农村集体农用地实施“征转分离”，以统筹滨海新区城乡发展，超前安排被征地农民的生产生活，推进新农村建设。三是推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩改革，完成首批“三镇两村”试点宅基地复垦；同时，加快第二批“九镇三村”试点工作。

主唱“宅基地换房”

葛沽镇正在迅速展开的“宅基地换房”，就是这场“”众多政策中的最核心的一个。

天津社会科学院经济社会预测研究所所长卢卫研究员认为：滨海新区依照“承包责任制不变，可耕种土地不减、尊重农民自愿、以宅基地换房”的原则，提出了“宅基地换房”的概念，即以不减少耕地为前提，农民以其宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。从而尝试破解城乡统筹过程中土地和资金双重制约小城镇发展的难题。

卢卫表示：将农民迁移到新建小城镇居住，可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田。整理复垦后的土地，会超过小城镇建设所占用的耕地，实现了土地使用集约化。

目前，作为天津市重点工程的新农村建设试点项目――“三镇两村”还迁住宅楼，竣工面积已达近200万平方米，累计完成投资超过41亿元。不久，6万多还迁农民将陆续过上城市化生活。据悉，滨海新区的第一批“三镇两村”试点，今年将完成828公顷土地的整理和复垦任务。

长期从事开发区研究的上海社会科学院经济研究所研究员权衡认为：滨海新区的宅基地换房政策，开创了农村土地流转的新方式，使城建用地扩大与农村用地减少相挂钩，确保土地流转中农民的收益。

他说：“这样的改革不仅破解了小城镇建设土地瓶颈难题，还有利于平衡和解决小城镇建设资金问题，缓和城市化过程中的土地矛盾，确保社会稳定，是推动小城镇建设的一种新方式。”

“四金”保障“新政”

天津市政府千方百计从多方面着手解决了农民的后顾之忧。例如，多渠道解决还迁村民的就业问题，增加农民“薪金”；由政府出资实行养老保险补贴以增加农民“养老金”；协调开发商建设营业房，探索新型集体经济组织形式，实现农民到股民的转变，增加农民的“租金”和“股金”收入。

卢卫补充说：一部分土地进入市场拍卖的收益也将弥补农民还迁住宅建设资金的不足，从而减轻政府在建设项目时的资金压力和贷款风险，使农民不花钱住楼房的方案更具备现实操作性。

权衡表示：滨海新区土地政策的试点，与区域发展中的资金问题有关。如何解决区域发展中的资金问题一直是各级政府面临的首要问题之一。过去，深圳和浦东新区主要靠银行以及中央特批的重大项目支持实现融资、贷款，来获得资金。而滨海新区的发展中，中央没有单纯的通过银行贷款和重点工程项目来支持，而是通过金融政策、土地政策等方面的改革来实现融资创新，从根本上解决资金问题。

怎样让土地上生出更多的财富，依然是天津各级政府在苦苦思考的问题。

“在土地方面，滨海新区获得了‘创新土地管理方式，加大土地管理改革力度’的‘先行先试’的政策优惠。在天津政府的强力推行下，农村集体用地流转和土地收益的分配方面进行了改革试点，以宅基地换房的做法，保证了农民在土地流转过程中收益有保障，并以此来平衡各方面的利益，这应该说触及了中国改革深层次的问题。”权衡认为。

他说：“从特区的发展轨迹看，深圳、浦东等的区一级的政府都有土地出让权利，但现在经济大环境发生了变化，天津市基本上开始全面统筹管理土地出让权，而县区一级的土地出让资格有可能逐步丧失，这将有利于土地的集中管理。”