有关社保标准的讨论

我们前面提到有关标准分类的理论问题。这里我们运用新的标准分类方法去探讨社保标准问题。按照新的标准分类，我们将标准分为：公平性标准、财政性标准、产品（服务）性标准、绩效性标准。

一、公平性标准

本着基本公共服务均等化的精神，我国制定了国发〔2012〕29号《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》，其中，第五章社会保险中第二节基本标准中提到：“加快建立健全社会保险服务国家标准体系。依据国家社会保险相关法律法规，为实现社会保险制度覆盖全民，并保障参保人员待遇水平，明确工作任务的事权与支出责任，制定‘十二五’时期社会保险服务国家基本标准。社会保险服务机构设施建设、设备配置、人员配备、服务规范等具体标准，由人力资源社会保障部、卫生部依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。各省（区、市）应遵循实施国家基本标准，并可结合本地区实际情况适当提高标准”。

公平性标准最敏感的莫过于社保在“不同身份人员”之间的公平了。以养老保险为例，目前机关、事业单位仍然没有纳入养老保险范畴，“退休金”在不同身份人员之间差距很大，养老保险统筹仍然道路遥远。即使在已经实施的社保中，又有不同身份人员之间的差别，如：城镇职工养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险（新农保）；即使在同一保险下又有不同档次的缴费标准。另外与此相关的就是“延长退休年龄”问题，不同群体呼声不同。

笔者认为，首先，“公平”是一个相对的概念，没有绝对的公平。其次，公平更根本的是“机会”的公平，而不仅仅是待遇的公平。第三，从目前国情出发，在地区差距很大情况下，社保水平不可能全国统一。第四，养老保险应分为三部分：一是“普惠制”，即基本公共服务的统一，基本保障水平的统一；二是“差别化激励”，养老保险有长期激励作用，即在职期间对社会贡献越大者，在其退休时应享受更多的补偿；三是逐步缩小的“地区差”。

二、财政性标准

财政性标准依据《中华人民共和国预算法》主要是明确公共服务项目的经费来源、预算标准和责任主体。如职工基本养老保险：“用人单位缴纳一般不超过工资总额的20%，职工缴纳本人工资的8%，基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴”。需要指出的是，社保财政标准的背后是一个国家社会保障体制机制和顶层设计的考虑，即借鉴国际经验又要体现本国国情，本着全覆盖、多层次、可持续的原则加以设计。这里又会涉及一个敏感的话题“社保基金是否有缺口”，未来我国是否会出现社保基金账户亏空而引发严重的社会问题。笔者认为这种情况出现的可能性不大，因为我国社保体系设计的基本原则是“自己养活自己”，少数困难群体实行国家救助。量入为出的原则，甚至略有盈余，甚至在安全性基础上的社保基金盈利以及我国“公有制经济为主体”的特征都从制度上保证不会出现类似欧洲债务危机的社会问题。但是，社保水平及质量的基础在于国家经济社会的健康发展，在于国家创新力的提升，目前一些企业经营困难，部分企业社保缴费出现问题需要引起我们的高度重视，在进行社保政策设计时一定要以在改善民生的同时促进经济健康发展为前提，才能不“寅吃卯粮”。

三、服务性标准

《中华人民共和国社会保险法》于2011年7月1日起实施，为配合该法的实施，人力资源社会保障部提出了《社会保险服务总则》国家标准，并于2011年12月30日。该标准在引言中指出：“社会保险服务是政府公共服务的组成部分，是建设服务型政府的重要内容。适应我国社会保险制度长足发展的需要，坚持‘以人为本’的服务理念，实现‘记录一生、保障一生、服务一生’的服务目标，推进社会保险服务的标准化建设和规范化管理，提高社会保险服务质量和效率，满足公众对社会保险服务的需求，是各级社会保险经办机构的重要职责和任务。

本标准是社会保险标准体系中重要的基础标准之一，对完善社会保险标准体系具有重要的引导和示范作用，对规范社会保险经办管理服务、提高公共服务水平具有现实意义。”

该服务总则从范围、规范性引用文件、术语和定义、基本原则、服务体系、服务保障、服务提供、服务监督、评价与改进等八个方面对社会保险服务提出了总的服务规范性要求，但详细的服务提供规范、服务规范还需要在下一级标准层面中以专项标准的形式加以制定。

作为国家首批服务标准化试点，陕西省按照规范的服务标准体系国标建立了地方社会保险服务标准并于2010年10月验收通过。“国标委专家组对陕西省社会保障局系统开展国家养老保险经办服务标准化试点工作进行了检查验收，评审专家组认为，陕西省社会保障局标准体系科学合理、标准实施效果显著、品牌效应初步显现，完成了国标委对试点工作批复中的各项目标任务要求，以96分的成绩高标准通过验收，不仅为全国社会保险服务标准化工作提供了经验，培养了一批队伍，提高了社会保险经办服务的质量，而且极大地推进了社会保险标准化工作在全国的开展”。①

人力资源社会保障部的人力资源和社会保障标准体系（人社发〔2010〕53号）也提出了社会保障服务标准框架：

应当说目前的社会保障服务标准还基本上停留在社保经办、社保管理等方面的标准，而更具体可操作的服务规范、服务提供规范还没有。如：养老服务、医疗康复等，而这些恰恰是老百姓最需要的。关于养老服务，民政部已经开始就养老服务机构、服务标准等作出了若干规定。南京、天津、山东等地也已开始着手建立养老服务地方标准。

2012年天津市成立了养老服务标准化技术委员会。根据天津实际，围绕养老服务行业的重点，该市正在加快标准化的创制工作。目前，已经有《天津市居家养老入户服务规范》、《天津市居家养老社区服务规范》、《天津市居家养老托老服务规范》、《天津市养老机构护理服务规范》、《天津市养老机构临终关怀服务规范》、《天津市养老机构康复服务规范》等10大养老服务标准，得到市质量技术监督局批准立项。

居家养老服务层面有4个标准，分别是居家养老入户服务标准，主要规范养老服务人员为行动不便、在家养老的老年人提供入户服务的行为；居家养老社区服务标准，主要规范老年日间照料服务中心（站）等社区设施服务行为；居家养老托老服务规范，主要规范托老所短期看护服务行为；老年宜居社区规范，主要规范老年宜居社区建设、管理和运营行为。机构养老服务层面有6个标准，分别是：养老机构供养服务规范，主要规范保障类养老机构的服务行为；养老机构康复服务规范，主要规范半自理老人康复服务行为；养老机构护理服务规范，主要规范不能自理（失能、失智）老人长期照护服务行为；养老机构临终关怀服务规范，主要规范提供临终关怀服务行为；养老机构颐养服务规范，主要规范养老机构高附加值服务的行为；养老机构分类分级标准，主要规范养老机构按服务功能和规模档次，为合理确定收费标准提供依据。

四、绩效性标准

根据国家服务标准化试点评估计分表，分别从以下几个方面对绩效进行评估，这里我们可以看到前面有关绩效标准讨论一文中所提到的CAF（公共评估框架）的影子。

表2 国家服务标准化试点评估计分表

[项目＼&分项＼&分值＼&一、标准化工作基本要求（14分）＼&1.领导机构

2.组织管理工作

3.标准化人员和员工标准化意识＼&3

6

5＼&二、服务标准（47分）＼&1.服务基础标准

2.服务质量标准

3.服务管理标准

4.职业资质标准

5.服务提供能力标准

6.服务安全卫生标准

7.服务环境保护标准

8.服务工艺、流程标准

9.岗位标准＼&3

5

5

3

5

5

6

8

7＼&三、标准实施与持续改进（19分）＼&1.标准实施

2.持续改进＼&15

4＼&四、绩效评估（20分）＼&1.服务质量

2.效益＼&10

10＼&]

这个评估标准不仅适用于社保服务，也包括其他类型的公共服务，如：就业公共服务。另外需要指出的是，服务绩效最重要的是看服务对象的满意与否，这里GB/Z 27907-2011质量管理 客户满意 监视和测量指南 GB/T19039-2009客户满意测评通则已经给出了具体的框架、程序和操作流程。我们可以看到除了公平性标准、财政性标准外，服务标准、绩效标准在国标体系乃至国际标准体系中都有比较成熟的规定，而公平性标准则更多体现在国际劳工组织、社会责任国际和各国法律所制定的规范中，财政性标准则是其他几项标准的经济基础，由于其政策性特征而更多体现在政府施政纲领和政策中。

总之，社保标准体现了新的标准分类思想，也是国标、地标、行标，国内标准、国际标准的集成。我们不仅需要在公平性、财政性、服务性、绩效性标准的制定中体现社保的政策核心理念，也要逐步细化顾客急需的用得上的服务标准。

注释：

①全国第三次社会保险服务标准化试点工作座谈会2011年11月8日在陕西召开。

（作者系中国人事科学研究院人力资源开发标准化研究室主任、研究员，广西人力资源和社会保障客座研究员）